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时间：2020-01-06 09:15:43 点击： 次 来源：政治学人 作者：庞明礼 王晓曼 - 小 + 大
大数据背景下科层运作失效了吗？ 庞明礼，中南财经政法大学公共管理学院教授、博士生导师 王晓曼，中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生 以理性、客观、严谨为特征的科层制正经受着以共享、开放、协同为特征的大数据治 理的冲击，大数据的如潮好评与科层制备受批评形成了鲜明对比。事实上，从公共治理的角度看，大数据时代改变的仅仅是公共服务的“出入口”，无法改变基于科层运作的公共服务生产机制，甚至可以从技术和流程上提升公共服务的质量和效率。因此，科层运作的功能在大数据背景下不应该被忽视，我们需要进一步探讨大数据治理与科层运作的共生空间及其分配，从而实现国家治理能力和治理体系的现代化。 一、被诟病的科层制与受欢迎的大数据 科层制因其高度理性化的组织结构曾经一度被认为是效率最高的组织形式，也是现代国家的基本组织形式。“权力关系明确、等级层级有序的组织结构、通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高解决问题的效率”。科层制的核心是:“中央政府拥有行政统辖规划的权力，在人事安排上，通过自上而下的人事管理制度和激励设计来周密完整地覆盖不同区域、部门和领域，从而确保科层制国家的一统性”。然而，随着大数据时代的到来，互联网的蓬勃生发改变了世界发展的步伐，云计算、互联网＋和大数据成为新时代的发展潮流，为公共服务变革和创新带来了新的契机。2015年李克强总理主持召开国务院常务会议，审议通过了《促进大数据发展行动纲要》，纲要明确指出：“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步”，通过持续创新大数据服务，改进政府管理和公共治理方式。2016年国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》等政策文件，对各地区各部门网上政务服务平台建设进行规范，优化政务服务流程。李克强总理提出要充分运用“互联网+”，让政府服务变得更“聪明”。2019年5月，中共中央办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，强调“发掘信息化在乡村振兴中的潜力，构建技术创新和数据驱动的乡村政策新体系”。一系列政策文件的出台表明党中央高度重视大数据工作。这是因为“信息网络创造了一种全新的公共空间和信息扩散途径，实现了信息的快速传递和信息资源的广泛共享，这使分工过细的科层制管理组织越来越不适应发展需要”，此时强调等级森严的、较为封闭的权力结构体系与开放共享的大数据模式二者之间形成了强烈反差。大数据似乎对我们传统的科层制造成了巨大冲击，不断影响并改变着科层制的发展形态。全球化和信息化的时代浪潮，削弱了科层制治理的根基，国家政府间面临着日趋激烈的国际竞争以及复杂多变的经济社会问题，科层制在适应时代变迁的过程中所暴露的僵化问题也越来越多，成为人人喊打的过街老鼠。在备受追捧的大数据生根开花的时代背景下，科层运作显得格格不入，大数据背景下科层运作真的失效了吗？ 梳理现有文献发现，学术界目前对“大数据”“科层制”的议题的关注度并不低。这两个议题都可谓学术界的宠儿，然而通过观察不难发现学界对于“大数据”和“科层运作”所持有的态度可谓大相径庭。人们钟情于大数据的原因在于它提供的精美绝伦的公共服务带来了便利的同时也增强了他们的用户体验。一方面，在大数据背景下，公共服务领域迎来了巨大变革，“大数据技术引发的革命性变化在政务服务、交通、医疗、教育、公共安全等诸多领域随处可见”，可以说是渗透到了社会的边边角角。随着网络技术的突破式发展，“互联网+政务”是政务发展的必然，逐渐成为了政府公共服务模式变革的驱动力。政府公共部门利用互联网和信息通讯技术，来提供信息透明、使用便捷、服务高效、体验优质的政务管理与服务，为人们的生活工作带来了切实的便利。这归功于“互联网＋政务”的本质是政务管理与服务的数据化、在线化，通过大数据和在线服务提升政府决策、服务和治理的质量。另一方面，“它强调开放共享，每个个体都是一个数据“源”，每个个体都可以发声，大数据时代是一个更开放的社会、一个权力更分散的社会、一个网状的大社会，它让社会朝着更加个性化、民主化、自由化、开放化的方向发展”。在这个大数据时代，“安全可靠的海量数据能够满足涉及公众信息资源个性化需求，实现国家管理、政府服务以及政府与国民之间信息资源交互的高效率系统平台中的事务”，打破了以往科层制中层级节制的政府管理的封闭性和非人格性，从而赢得了整个社会的广泛青睐。 在受欢迎的高端大数据面前，传统科层运作这一陈词滥调似乎早已被人们抛之于九霄云外，不受待见。事实上学者们从未停止过对于科层制的探讨和研究，但是已有的研究成果主要聚焦于对科层制的批判性研究层面，认为科层制的弊端是造成政府治理绩效低下的罪魁祸首。在学术界，批判科层制的声音要远大于肯定科层制的声音，这是一个不争的事实，也有其客观的事实依据。科层制鲜以“正面形象”出现，换言之，“我们都乐意于‘憎恶’科层制”，在某种程度上，几乎没有哪一种邪恶不可以算到它的账上。科层制在学术界饱受诟病，主要是三大问题：第一，绩效不佳；第二，权力过多；第三，压制个体。在工业社会，科层制组织是社会生活的重要载体，通过科层制对政府官员进行激励和约束从而保证治理绩效，它具有稳定性和常规性。但是“工业社会是一个低度复杂性和低度不确定性的社会，在全球化、后工业化进程中，社会呈现出了高度复杂性和高度不确定性特征”，科层制显得缓慢且僵化，这一稳定模式受到冲击。因此“必须找到合适的组织形式与人际关系模式，来摆脱这种非人化与低效的恶性循环，眼下，我们正陷于这一恶性循环之中”。随着社会信息的网络化，“信息时代组织所需的灵活性、应变性和弹性超出了纯粹科层制组织方式的合理化范围”。科层制注重自上而下的等级秩序，降低了信息传递的速度和时效。这是因为“科层组织成员必须依照规则和流程行事，并以特定目的为导向，从而消除外部环境的不确定性。由于科层制对科层成员的激励弱，非正式关系广泛地侵入科层制体系，社会关系与正式科层制之间的互动与冲突一直作为科层制的另一面而存在”。与当前信息化社会追求的个性化、民主化、自由化截然不同的是，“现代科层制的一个显著特点是非人格化倾向，规章制度下的岗位职责划定了个人的活动范围，个人意志没有发挥的空间，只能服从科层意志”，这种差异性使得科层运作不再适应于现代社会的发展需要。 综合来看，学界的研究重点主要聚焦在大数据治理对于科层运作的冲击层面，却忽视了科层运作在大数据背景下的独特价值内涵。事实上，大数据时代改变的仅仅是公共服务的“出入口”，无法改变基于科层运作的公共服务生产机制。在大数据时代背景下，科层运作失效了吗？或者说我们的国家和社会真的不再需要科层运作了吗？对于这一问题的研究有待进一步的研究和拓展。因此，这篇文章所要解决的问题是基于大数据这一特殊背景下，探讨传统科层运作是否还有其存在的价值，大数据下的互联网+政务服务是否能够完全替代科层运作，又该如何划分大数据和科层运作各自的用途和应用范围。综上，本文的研究思路是：第一，论证大数据对科层运作的绩效改进，即大数据的应用对科层运作的绩效带来了哪些改变；第二，分析大数据在公共服务供给中的不足之处，而大数据的不足科层制是否恰恰能够弥补；第三，探讨大数据治理与科层运作的共生空间及其分配，即二者如何实现共存和互补，以及在何种情况下应当选择哪种治理手段。 二、方法 大数据时代下由于信息的数量庞大，类别繁多，政府收集到的信息笼统交织，缺乏结构性和系统性，进而加大了政府处理和分析数据时的难度，有的时候因数据收集不足、处理不当还会造成政府决策失误。另外，“伴随着信息的自由流通，社交网络也成为造谣、诽谤、网络欺凌和欺诈的产源地”，近年来，信息泄露、虚假信息等负面事件不断充斥着网络环境，由于互联网信息的复杂性，政府尚未搭建起完善尚未规则和秩序，数据有序开放、安全开放程度还有待提升。可见大数据在政府公共服务领域的应用并不是万无一失的，依然存在很多问题。在这种情况下重新反观和审视科层运作的功能，是否能够发现科层制的某些优点正是大数据所不具备的，能够在一定程度上弥合大数据治理的不足呢？ （一）公共服务的生产机制与出入口 事实上，从公共治理的角度看，大数据所改变的仅仅是公共服务的“出入口”，可以从技术和流程上提升公共服务的质量和效率，但无法改变基于科层运作的公共服务生产机制。公共服务的生产机制是基于科层运作产生的，科层制政府在公共服务生产和供给机制中始终扮演着最重要的角色。公共需求理论认为，“社会的公共需求决定着公共政策制定和政府公共服务的内容和目标选择，这是因为政府只有不断满足公民的需求才能增进其合法性”。韦伯也曾说过“任何一种真正的统治关系都包含着最低限度的服从愿望，即从服从中获取(外在的和内在的)利益”。比方说在中国，税收的合法性不仅表现在实体立法与税收程序方面，更体现在税收必须以为社会公众提供服务与需要为主要目标。公共福利说认为，“国家的职能是满足公共需要和增进公共福利，这一职能的实现要靠税收来提供物质资源，故税收存在的客观依据就在于公共需要或公共福利的存在”。科层制政府作为公共服务的代理者，是服务生产中的专业人士，被称为“常规生产者”，公共服务生产机制正是基于科层运作过程中逐渐产生的。 随着政府治理理念的不断演变，“合作生产”、“共同生产”等公共服务生产机制出现在公众视野，与传统的科层制模式下，公共部门处于公共服务供给的绝对主导地位，独享公共服务决策、筹资、生产安排以及具体供给的权力有所不同的是，这些理论大多强调的是通过一定的制度安排，政府与公众以及企业等其他利益主体进行合作，来创新公共服务供给和生产模式，最突出的特征就是公众在公共服务各个环节中产生影响、发挥作用。虽然这些理论强调科层制政府不再作为唯一的公共服务提供者，但并未否定公共服务的生产机制依然是基于科层运作产生的，因为公共服务本质上就是“政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，以提供各种物质形态或非物质形态的公共物品为载体，达成维护公共利益目标的公共行为”。同样道理，大数据也仅仅利用自身的信息传递和海量数据优势改变了公共服务的出入口，“大数据时代引发数‘聚’反应，产生数据大爆炸，变革人类社会的生产生活方式，刷新政府治理理念，再造政府治理流程，内化为助推政府治理体系与治理能力现代化的驱动力”，它是从技术和政府治理流程方面对公共服务质量进行改善和包装美化，追本溯源，公共服务生产机制依然是由科层运作产生的。 （二）科层制的真实性与大数据的虚拟性 “科层制是技术至上的，纯粹理性的，表现为组织的完善化、管制的等级秩序和上下级的监督”，严格按照已有的规章和制度行事。在科层制等级结构中沟通也是必不可少的，通常做法是“集中和筛选信息流，建立某种有限制的信息沟通网络”，从而达到有效监督官员行为的目的。科层制的这一特质对于大数据时代的政府治理仍然是值得借鉴和运用的。在大数据时代，通过互联网+政务服务，政府官员在各自的门户网站上利用计算机与互联网进行技术性操作，将国家的意志和政策决定转化为政务软件和程序传达给广大普通民众。大数据在民意信息的自下而上的传达方面能够起到很大的作用，但是在自上而下的信息反馈上却未能充分发挥效用。原因在于互联网虽是客观中立的，但政府官员通过互联网提供公共服务，“收集与整理的数据信息实际是互联网上的政策执行的各种效果，包括公民、社会组织对政策的肯定、批评等舆情导向”，不同的公共部门有些时候出于自己部门的利益，往往选择将政策执行效果不佳的信息隐藏起来，不予向民众公布。另外，“屏幕官僚由于工作的直接性和拥有一些公共资源，具有广泛的自由裁量权，他们的行为决定着许多用户的需求满足度”。 反观科层制，会发现科层运作的基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高解决问题的效率，科层组织中的权力等级分明，按照权力等级至上而下是命令与服从的关系，能够确保政策指令的上传下达。另一方面，大数据时代，海量数据如滚滚潮水般席卷当前的政府治理，通过互联网+政务服务，民众在家就可通过电脑、手机实现各种业务的办理，其便民利民程度前所未有。但是需要注意的一点是，公众通过互联网与政府公职人员进行线上沟通，这一做法大大减少了官与民面对面的交流和沟通时间，隔着电脑屏幕，公众很难了解政府工作人员具体真实的操作情况。后台操作人员是否是专业的工作人员？这些都能够引起质疑。归根结底是大数据具有极强的选择空间，操作性很强。由于看不见真实操作行为，公众难以对政府官员形成监督制约作用，另外，第三方等其他组织和机构也很难对其行为进行约束。因此，监督漏洞成为时下大数据的一个重要问题。相较于大数据的自由选择空间，科层运作过程中的监督效果更为显著也更加容易，为了确保网络安全，需要构筑多元化监管机制，制定切实有效的行业监管规则，在法律规定的基础和框架上倡导大数据治理，提高大数据治理水平。 （三）科层制的稳定性与大数据治理的不连续性 在公共管理实践中，科层制在各国的政府和企事业机构的行政管理中得到了广泛的应用，尽管西方国家对科层制的诟病比比皆是，但是科层制的管理模式并没有被取消，仍然被世界上很多国家及组织所采用。“现代国家的基本组织形式是科层组织，其基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高解决问题的效率”。可以看出，科层制是一种最有效率的理性组织结构，并且这种结构是最具稳定性的，能够有效维持政府的运转。另一方面，伴随治理理念的不断变迁，“政府逐渐回归常态化和模式化，这一结果，可能会使得重视资历和稳定的韦伯式官僚体系特征在中国的官员管理体系中浮现”。相比之下，大数据是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力来适应海量、高增长率和多样化的信息资产。第一，大数据变革政府治创新理需要注重“加强制度网络能力，政务服务在面对政策要求或用户实际需求时，要持续激发创新意识，政策制定要有能力影响到服务创新的连贯性和服务方式的多样性”，而当前我国的制度网络建设能力较为不足，服务创新意识也有待进一步提升。第二，大数据对于人才和大数据技能的需求经常难以得到满足，所获取的数据质量也难以保障。第三，大数据系统由于存储着海量宝贵数据，很容易成为网络黑客的攻击目标，因而造成了大数据创新治理过程中的不连续性和不稳定性。 三、大数据对科层运作的绩效改进 在大数据背景下，通过互联网+政务服务，大数据治理及开放共享平台可以实现数据的共享共用，让政府在利用大数据的征程上阔步前进，运用先进的大数据治理理念和技术，为政府建立数据共享、开放、交换、采集和管理机制提供的服务平台，打破了原有信息孤岛，致力于打造统一的政府大数据中心，搭建政府大数据支撑平台和公共服务平台，推进服务型政府建设。在如火如荼的大数据、互联网+政务服务面前，科层运作难免有些相形见绌。然而， “数字治理理论区别于新公共管理理论的一个重要方面就是信息技术和信息系统从根本上并未否定等级制的官僚组织形态”，如今“告别官僚制”的呼声虽然愈加强烈，但是不可否认的事实是官僚制理论，在受到众多的的非议和批判后依然在发挥它的作用。基于前文所提到的，科层制在学术界饱受诟病，主要是因为绩效不佳、权力过多和压制个体这三大问题，而大数据在一定程度上可以解决科层制存在的三大问题，大数据对于科层制来说是一种弥补而非替代，在科层运作的整体绩效改进层面发挥了巨大作用。 （一）公共服务效率：快捷高效 “在科层制背景下公共性、民主治理和科学管理的实现从来都是有限度的，受到极大的制约”，科层运作内部分割的机构成为信息自由交流和沟通的障碍。从横向上看，科层政府部门林立导致政务流程复杂，较为分散，数据信息传递速度滞缓。而大数据带来的公共服务模式创新能够有效解决在原有科层运作体制机制下，信息孤岛、部门分割、资源分散和浪费等现象。2016年《政府工作报告》提出推进“‘互联网+政务服务’，要求实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。”大数据时代政府数据开放共享，对于“互联网+政务服务”，大数据起到了关键作用。互联网+政务服务提升了当前部门间数据共享及数据开放程度，由各级各类政府部门及公共机构掌握的政务数据，是现阶段我国数量最庞大、价值密度最高的一类数据资源，能够有效提高我国社会信息化水平和全社会发展质量。大数据时代对政府管理服务提出了变革的要求，同时也为创新政府管理服务提供了巨大的发展机遇。国内外纷纷加强“智慧城市”、“智慧服务”建设，促进政府管理服务转轨升级。如图1所示，通过移动互联网，加强人与人之间的沟通，人与组织之间的沟通，将人们连接成信息交互的一个大网络，采集实时动态的数据，建立应用管理标准，使得层级信息沟通传达中的信息不对称现象得到一定程度的克服。为了实现数据多跑路，群众少跑腿，政府利用各类网络平台实现业务互联互通，建立统一申请、统一受理、集中办理和统一反馈的机制，从而优化政务服务办理流程，实现业务融通。为了防止科层运作过程中政府权力过于集中，还加强了事中事后的监督，以此来达成组织的最终目标。 （二）组织结构：扁平化 传统的科层运作是一个自上而下的层级结构形成的较为封闭的指挥系统，“在中国金字塔式的政治科层结构中，中央政府是委托者，地方政府是代理者。地方政府中省级政府同时又是委托者，区县政府则是省级政府的代理者”，多重委托代理关系增加了工作的复杂性。“科层制等级制的权力矩阵关系、“金字塔”式的管理层级结构、自上而下的职务权威”容易形成管理层级较多进而导致组织机构臃肿和职责交叉，另外，“官僚制机构的中层官僚阶层，他们权力更大，负责服务外包、公营企业和绩效评估等，寻租空间更大”。“互联网的出现使政治传播呈现出扁平化和非线性的特点。从政治传播的角度看，互联网的最大功能在于打破了政治传播的科层制，使得层级传播中的信息不对称现象得到一定程度的克服”。当代互联网和信息技术为跨越政府层级、实现层级间政府改革联动提供了技术条件，在大数据背景下，运用互联网和信息技术，能够提高层级间改革的协调性和整体性，建立跨越省市县等多层级政府的互联网和信息系统。如图2所示，互联网技术的发达，通过大数据推动政府简政放权，政府的公共服务和空间得到了优化。互联网+政务服务可以越过中间层级实现海量数据共享，不断推动组织结构向扁平化方向发展，能够打破信息的垄断和不对称。在当下大数据背景下，“对于中央集权的科层制体系来说，资源和权责向一线执行主体的下移不再仅仅是科层体系内的自上而下分权，而是依托于在政府内部和政府与社会之间的资源和权责向社区等服务终端的下沉”。大数据背景下虚拟化的政府工作平台，可以减少大量的人力资源投入，优化管理模式，提高整体效率，改善部门林立的状态，使组织结构逐渐向扁平化方向发展。扁平化的组织实现对部门化、分散化的管理服务资源进行及时有效整合，真正实现政府向市场放权、为企业松绑、给群众便利，推进政府治理精细化。 （三）服务理念：注重人性化 大数据和互联网与政府领域的深度融合，能够提高政府的工作效率，促进政府信息的共享和流动，有利于形成良好的政务互通网络。政府执政能力的提高自然能够更好的服务于民，真正做到以人为本。现代社会是一个高度复杂的信息化社会，需要更多的灵活、应变和弹性，而科层制的制度与程序一定程度上束缚了信息时代的发展。鲍曼曾说过，“人要在一个不确定的世界中生存和发展，那么就必须在物理和社会空间中都为这场旅行做好准备，这是一场需要不断变化和立即应对变化的旅程，人只有携带得最少，才能走得更快”。然而，“官僚制感兴趣的是更多的经费与更大的规模，但太多太繁的规章制度却使得官僚组织作茧自缚，工作人员失去了解决问题的主动性与灵活性，转变成为消极执行政策的‘工具’”。在官僚组织中，人的一切行动都要听命于官僚机器的某种指令，人的情感内心精神需求、本能、愿望和创造力都要受到压抑，使人逐渐失去自我和个性，变成“这架不停运转机器上的一个小的齿轮，并按照机器指定的路线行动”。马克思从“冲突”的角度看待官僚制，并发现了官僚制的最大弊端，即人在官僚制中的“异化”，科层运作强调组织的非人格化，忽视了下级人员的主动性和积极性，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性，“官僚制度使得人们相互更加依赖，同时又以理性组织行为来取代人们相互之间的社会行为，使人们离得更远”，而大数据和互联网+则使得政府运作更加人性化，以人为本、开放共享的特征扩大了政府治理的边界，以前是政务信息公开，现在是数据库信息公开，人们通过大数据获得各种信息的渠道更加通畅了，也更容易引发集体共鸣。例如浙江省最先推出的“最多跑一次”改革，变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变被动服务为主动服务，充分体现了以人为本的服务理念，这种为了满足群众自身发展需求针对科层运作中非人格化的约束，增添了灵活性和弹性，正是对科层运作的一种绩效改进和补充。 四、大数据治理与科层运作的共生空间及其分配 在大数据治理的时代浪潮面前，我们对待科层运作应该保持一种什么样的学术态度?一味地追捧大数据、云计算、互联网+和人工智能，对科层运作采取绝对否定和抛弃的态度，是不严谨和不理智的。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。中国将继续在中国特色社会主义道路上艰辛探索、勇往直前，以期为解决人类问题提供更多的中国智慧和中国方案。虽然 “‘新公共管理’在西方的兴起是官僚制寿终正寝的结果，而在中国，实际情况是还没有真正的官僚制，科层制并没有发挥出其真正的优势”。正如布劳的研究所显示的那样，“对科层制的悲观预言似乎过于杞人忧天。这是因为行动的自主性会在一定程度上消弭规则的刚性，两者并非是一种此消彼长的零和博弈，在两者不断的磨合中也许能够达到一种动态的平衡，这一平衡的模型就是人类最佳的组织化的合作方式”。科层运作由于其稳定性和自身承担的社会职能在中国社会依然具有广泛的适应性，只不过科层组织在应对信息化社会的高度复杂性和高度不确定性时需要对自身进行完善和改进，而大数据时代的到来正是为科层运作的发展提供了重要契机。需要再次强调的一点是在大数据背景下，科层运作并没有失效，科层制理论也不应该在我国遭到摒弃，大数据治理与科层运作是可以实现共生共存的。需要从政府职能的角度出发，看看政府应该是什么的？在政府的这些职能中，哪些是科层运作为主要，哪些是大数据治理为主，区别的依据和标准是什么，这些标准和领域是不是一成不变的，未来可不可能变化。 （一）科层运作为主的政府职能 大数据时代对政府权威产生了巨大影响，网络虚拟世界超出了传统国家的管理范畴。在这个虚拟世界里，政府与其他组织一样平等，其权威已不再如现实世界。网络黑客活动日益猖獗、危害不断加大的事实说明：即使在虚拟世界里，也需要一个权威，需要一个能定位规则和规范的权威。现如今是信息爆炸的时代，大数据以迅雷不及掩耳之势为人类社会带来了方便的同时也带来了诸多挑战。例如“大数据时代的到来，给隐私权保护带来新的挑战，即大数据时代的隐私权与其他利益、权利、传统之间存在冲突，如国家安全、网络知情、全球传播、表达自由等”。这种挑战来源于大数据的硬性规则，这里的硬性规则的硬性就表现在一旦进入大数据系统，想要享受它所提供的服务就必须付出相应的代价，譬如个人隐私信息，位置使用信息，生活消费习惯等等，也就是说你进入它的系统就要百分百执行它的规则，毫不夸张的说在大数据时代，个人是零隐私的。这种硬规则没办法进行谈判，要么同意，要么没法使用，人们为了享受大数据带来的便利宁愿贡献出某些隐私信息，因此它的执行率是百分百的，同时不需要法律认可，也不需要普法。以方便交换隐私带来的危害则是如果数据库发生黑客入侵泄露信息，那么就会造成个人数据信息泄露，给社会公众造成巨大损失。 大数据充斥着社会，也逐渐渗透到了政府部门，政府的很多政务软件都是借助于大数据建立起来的。然而目前大多数的数据收集和研发工作都是由企业承担，政务软件的设计和运行是出于公共利益最大化考虑还是用国家意志来表达企业私欲的工具呢？这一问题值得怀疑，此时在一定程度上相当于立法者就变成了私人企业，私人企业开始自己制定规则，因为这些规则是基于海量的大数据来制定的，具有客观性和真实性，我们无法推脱和质疑它，同时政府也将会受到来自很多商家的利益游说，被企业主导，失去了政府应有的效力。这在很大程度上阻碍了政府发挥主观能动性的空间，也是对民主制度的一种严峻挑战。 另外，大数据也在“信息安全、身份盗用、数字鸿沟、数据污染、和新的垄断等方面带来了一些新的令人困扰的伦理问题”。这是因为“大数据使量化世界成为可能，自然、社会、人类的一切状态和行为都可转化为数据而被记录、存储和传播，因而形成了与实体化的物理足迹相对应的“幽灵化”的数据足迹。它带来的潜在伦理风险是‘无法摆脱的过去’对人之生存的压迫。如果人们担心‘数据足迹’对个人职业生涯和未来生活造成不利影响，就有可能采取隐瞒、不提供或提供虚假数据来‘玩弄数据系统’”。此时正式规则和标准对于协调这种复杂行为而言是一种有效的治理手段，因为没有一套核验标准，信息的真实性将无法衡量判断，科层组织对正式法律规则和规范的广泛运用能够弥补大数据背景下的责任制度和法律规则的缺席，因此规则的制定者不能是大数据而只能是科层政府。 最后，随着大数据时代的到来，科学技术的发展导致劳资关系发生了前所未有的变化。“最普遍的担忧之一就是人的工作将被智能机器所取代，人则变成无事可做的无用阶级”。例如智能机器人在未来很可能取代程序员这一职业，造成社会上一部分人失业，引发就业问题。为了维护社会稳定，缓解就业危机，此时科层制必须发挥其作用。 （二）大数据为主的政府职能 作为政府职能助手的大数据是一种有效的治理技术，对于更好的完善政府职能具有重要意义，其发展空间也非常广阔。大数据在推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化方面已经大显身手，在一些政府职能当中，大数据甚至起到了主导作用。主要表现在以下几个方面。 第一，提供科学的决策依据。“影响决策质量的关键在于决策问题的信息和数据完全与否” 。在构建服务型政府的新时代，基于大数据建立起来的政务服务系统可以为宏观经济决策提供必要且充分的决策信息。例如，各地方政府推行的“互联网+政务服务”，建设“一站式” 网上办理与“全流程”效能监督。通过用户数据的整合收集，在优化资源配置的同时也优化了服务方式，为政府决策贡献了精准的科学依据。同时，各地运用大数据技术对社会问题进行实时监测和分析，有助于深入挖掘决策问题的根本。另外，大数据从顶层设计、技术应用和服务内容上改进了科层运作的组织管理，提高了政府决策的时效性和有效性。 第二，增强市场监管的有效性。大数据提高了市场监管的有效性，这种有效性主要表现为六点：“监管更加科学化和公平合理；动态化监管使监管重心前移，降低危害性；非现场监管降低了监管成本；共同监管提升了公众参与度；监管“监管者”；提升政府公信力”。市场具有较强的自发性、盲目性和滞后性，需要政府进行适当的调节和干预。政府在对市场进行监管时，需要依靠大数据应用系统来加强政府监管市场的有效性，提高市场监管能力。例如政府部门利用数据和信息的公开公示等方法，规范各个市场主体的行为，对其进行约束。采用多元化监督手段，包括民众监督、第三方监督等方式来代替传统的行政监督，形成一种全方位的监管，不断促进政府治理能力的现代化。 第三，完善和创新公共服务模式。“改善政府的服务职能还需要提高政府服务的效率，政府要通过职能整合等方式实现一站式服务、上门服务等流程”，这些流程的改善与再造都离不开大数据的支持。大数据时代发挥技术带来的“强大信息采集、分析和协同优势，改革和完善公共服务供给模式，对于提升公共服务供给效率、创新社会治理模式至关重要”。数据的开放共享性不仅能够更好地协调社会关系，也有助于政府提供更优质的公共服务，变被动服务为主动服务，最大限度地满足了群众个性化、定制化以及多样化的服务需求，重塑了政务服务的生态环境。“大数据作为一项国家治理现代化的科技型技术，优化治理过程的生态环境，扩展制度设计的弹性空间，是诱发制度创新与治理转型的良好契机”。 第四，公共危机、网络舆情管理。近年来，各地公共危机事件频发，社会不稳定因素长期存在，网络舆情的数量在逐渐增大，舆情传播速率也越来越快，社会风险不断加剧。公共危机事件往往发生突然，产生的危害性较大，必须在最短时间里控制事态的发展，将损失降到最小。因此，需要“通过大数据思维、大数据技术、大数据立法更好地开展网络舆情治理工作，提高网络舆情治理效果”。大数据能够有效协调多元主体之间的信息和行为，以其快速高效的优势消除信息阻隔的现象，实现全方位、全时段的治理，充分利用大数据技术是对网络舆情进行管理和应对突发公共事件的关键。 五、结语 转变政府职能要求政府运行过程的精良化与精细化。大数据时代的到来对于政府转变职能是机遇与挑战并存，科层运作的功能在这一背景下也不应该被忽视。本文在既有研究基础上，肯定了大数据对科层运作的绩效改进作用，并从大数据与科层运作的功能特征为切入点，深入探讨大数据背景下科层运作是否失效的问题。研究表明大数据治理不是对科层运作的冲击和替代而是对科层运作的一种绩效改进和完善，二者可以实现互相弥合和共生共存。一方面，大数据为完善科层运作提供了技术支持，“正所谓信息化时代正是信息产生价值的时代，主要作用是增加和改善组织的感知能力、决策能力、适应能力、服务能力等”。大数据为政府治理提供海量数据，有助于实现信息资源开放共享、目标共商和科学决策，加强各部门的沟通合作，完善服务体系，从而提高政府治理能力和提供公共服务的质量水平。另一方面，科层运作通过高效运用专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，能够弥补大数据治理由于缺乏审核校验机制和正式规则而造成的自上而下的信息反馈短板和监管漏洞。因此，我们需要进一步拓展大数据治理和科层运作的研究空间，对二者的空间分配进行权衡比较，以便决定在何种情况下采取哪种治理方式，从而保证治理的绩效最优。但是本文研究尚有不足之处，希望未来可以在此基础上借助绩效分析模型和实地调研的分析方法对大数据治理和科层运作绩效进行深层次研究，以期实现大数据治理与科层运作的共生并找到各自更为明确的空间分配，为中国特色社会主义道路积累丰富经验，也能够给世界提供全新选择和借鉴，这是广大科学工作者的使命。 文章来源：《电子政务》中国知网网络出版 |
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