分权对腐败的影响——基于45国2000-2010年的数据分析

时间：2020-02-05 10:59:06 点击：次来源：政治学人作者：魏旭魏姝 - 小 + 大

作为权力异化表现形式的腐败，存在着诸多诱因。而关于分权与腐败程度之间的具体关系，学界一直争论不断。作者通过对45个国家在2000～2010年间的面板数据采用固定效应模型、交互效应模型等方法分析后发现，分权对腐败的影响受到问责的调节，而问责对腐败具有抑制效果；在问责机制相对滞后的条件下，分权与腐败控制之间呈负相关关系，地方政府权力的增大会加剧一国的腐败程度；而在问责机制比较健全的条件下，增大地方政府权力则会减轻腐败程度。基于此实证结果，作者认为一国的分权改革若要有效地遏制腐败，必须依赖于良好的问责机制。

作者简介

魏旭，南京大学政府管理学院博士研究生。
魏姝，南京大学政府管理学院教授、博士生导师。

在关于腐败诱因的研究中，分权与腐败程度之间究竟存在何种关系，一直是学术界争论的热点问题之一。文章认为，一国的分权改革若要有效地遏制腐败，必须依赖于良好的问责机制。文章对45个国家在2000～2010年间的面板数据采用固定效应模型、交互效应模型等方法分析后发现，分权对腐败的影响受到问责的调节，而问责对腐败具有抑制效果;在问责机制相对滞后的条件下，分权与腐败控制之间呈负相关关系，地方政府权力的增大会加剧一国的腐败程度;而在问责机制比较健全的条件下，增大地方政府权力则会减轻腐败程度。文章的政策含义是，中央政府在向地方政府下放权力的过程中，必须同时着手建立有效的问责机制，加强对腐败行为的预防和治理。

一、引言
腐败被视为“政治毒瘤”，自从政府出现以来，腐败就成为一个挥之不去的难题。腐败的滋生和蔓延，不仅会影响经济发展、社会公平和政府运行，还会影响公众对执政党和政府的认知，甚至动摇政权的合法性。十八大以来，中国政府为治理腐败进行了一系列反腐运动，并通过改革国家监察体制等措施力图从制度上预防腐败。
权力，是腐败的必要条件之一。从本质上看，任何政府腐败行为都是公共权力的异化和滥用的结果。改革开放至今，中国各级政府始终在经济和社会发展过程中扮演着关键性的角色。然而，行政权力的过度集中和扩张，不仅限制了市场在资源配置中的决定性作用，也成为滋生腐败的温床。在中国语境下，“简政放权”是用制度治理腐败的一个“良方”。行政审批权力是此次“简政放权”的重点领域。此类权力数量庞杂、环节繁复、程序模糊，存在着巨大的寻租空间。从近几年落马的官员来看，审批权过大、过于集中都是腐败行为的重要诱因。因此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”李克强总理将“简政放权”视为“源头反腐”的根本之举，多次强调“以减权限权促源头反腐，以权力‘瘦身’为廉政‘强身’”。
从世界范围来看，合理分权是现代政府的一个重要特征。集权制政府容易滋生严重的寻租、腐败、问责乏力、公共部门失灵等问题(Bardhan＆Mookherjee，2005;Ivanyna＆Shah，2010)。因此，为解决集权发展模式的弊端，追求良好的治理，各国政府将目光转向分权改革。自20世纪80年代至今，作为重大的公共部门改革，分权改革的实践已遍及80%的国家和地区，法国、英国、日本、韩国、玻利维亚、柬埔寨、埃塞俄比亚、印尼、秘鲁、南非、乌干达和其他许多国家宣布推进分权的改革实验(Manor，1999)。
然而，学术界和实务界对分权能否有效地治理腐败，至今未能形成定论。一方面，分权有助于拉近政府与公众的距离，提升政府在供应公共产品方面的效率和效能，以及提高公众的问责能力和参与性(Treisman，2007)，进而达到减少腐败的效果;另一方面，分权也可能产生一国政治不稳定、公权执行的透明度下降、公权被地方集团俘获和公共政策执行效力下降等后果(谢洪涛，2015)，这些都会为腐败的滋生与盛行创造条件。因此，探究分权影响腐败的一般制度条件，将有助于解开分权与腐败关系的谜团。
本文要研究的问题是:从国外的一般经验来看，分权改革在何种制度条件下可以有效地治理腐败?本文将采取跨国研究，选取45个国家在2000～2010年间的面板数据作为分析对象，分析这些国家的分权程度与腐败程度之间的关系，从中找出影响二者关系的制度条件。之所以进行跨国研究，主要基于两个原因。一方面，本文的研究目标是探寻影响分权和腐败关系的一般性制度条件，与针对具体国家的情境研究相比，跨国研究可以更有效地实现这一研究目标;另一方面，当前关于分权与腐败关系的实证研究以跨国研究为主，研究模型、变量选取和数据来源等相对成熟可靠，可以从研究方法上给本研究带来一定的便利。
本文余下部分的内容安排如下:第二部分简要回顾了关于分权对腐败影响的理论与实证研究文献，在此基础上提出研究假设;第三部分介绍数据来源和统计描述;第四部分开展实证分析，并报告相关结果;第五部分总结和讨论本文的研究发现;第六部分是对全文的总结。

二、文献回顾与研究假设
（一）不一致结论：分权与腐败关系的研究
“分权”(decentralization)的定义比较多。在学术研究和实践中，使用最多的是世界银行(World Bank Group)的定义，即“公共治理的权力和责任从中央政府向次一级政府和地方政府或向准独立的政府机构或私人部门转移的过程”。世界银行将分权分为政治分权、行政分权和财政分权三类。
学术界对于腐败的定义虽然在表述上存在着差异，但基本内涵是相同的，即“以公共权力谋取私人利益”(World Bank，1997)。腐败的分类也是多样的，且分类标准越来越复杂，主要包括数额、层级、社会容忍度和参与各方关系等。比如，有学者根据腐败官员的层级高低，将腐败分为小型腐败(petty corruption)和大型腐败(grand corruption)(Rose－Ackerman，2006;Treisman，2007)。根据社会对腐败的认知程度，有学者将腐败依次分为白色腐败、灰色腐败和黑色腐败(Heidenheimer＆Johnston，2002)。也有学者根据行贿人的合作意愿，将腐败分为敲诈型腐败(extortive)和共谋型腐败(collusive)(Klitgarrd，1998)。
国外已有不少关于分权与腐败关系的理论研究和实证研究，并出现了“腐败抑制论”和“腐败促进论”两种相反观点。“腐败抑制论”认为分权改革可以抑制腐败，因为分权可以提升地方政府的积极性，强化地方政府间的竞争，明确地方政府的责任。比如，蒂布特认为分权对腐败具有抑制作用，因为通过增强区域间的竞争，分权可以充分发挥地方政府的作用(Tiebout，1956)。施莱弗和维什尼也强调在分权条件下，官僚间竞争关系加强，有利于减少腐败(Shleifer＆Vishny，1993)。卡波纳拉认为，分权可以降低腐败的预期收益、提高地方官员被揭发和处罚的可能性，这些都有利于减少腐败(Carbonara，1998)。莱斯曼恩和马克瓦特也认为，在分权程度高的政府架构下，地方官员直接对自己的行为负责，因此他们会提高绩效，减少腐败(Lessmann＆Markwardt，2010)。这一观点也得到了相关实证研究的验证，如菲斯曼和佳迪通过分析国际货币基金组织的政府财政数据(GFS)和透明国际(TI)、世界银行(WB)等发布的腐败指标发现，在全国总支出中，地方份额越大，感知的腐败水平则越低(Fisman＆Gatti，2002)。
“腐败促进论”则认为分权不仅不能遏制腐败，反而加剧了腐败。这主要是因为分权可能弱化问责，以及产生地方俘获和过度攫取等问题。泰恩奇(Tanzi，1995)认为分权会弱化中央政府对地方政府的监督、控制和审计，为地方腐败创造更多机会。胡瑟和沙(Huther＆Shah，1998)也指出，地方政府容易受到地方利益集团的俘获，走向腐化。特雷斯曼(Treisman，1999)认为，财政分权会加剧不同层级政府和地方政府官员的过度攫取(overgrazing)现象。布兰莎德和施莱弗(Blanshard＆Schleifer，2001)也发现，政治分权可能使得潜在的行贿人(如地方利益集团和寡头)面对更多的官员，因而行贿对象变多，腐败发生的概率也随之增大。“腐败促进论”也得到了实证研究的支持，如库尼科娃和罗斯艾克曼(Kunicová＆Rose－Ackerman，2016)在采用与前述菲斯曼和佳迪(Fisman＆Gatti，2002)相同测量指标和数据来源的情况下，却得出了相反的结论。
与国外学者更多进行跨国比较研究不同，中国学者对分权和腐败的研究大多集中于省际(或市际)层面的实证研究，并且也出现了“腐败促进论”和“腐败抑制论”两种观点。不少中国学者持“腐败促进论”，认为中国的“财政分权”是造成腐败的重要制度原因。首先，财政分权体制导致地区间出现激烈的财政竞争和税收竞争行为，地方政府为争取竞争优势而不惜采取地方保护主义，这容易滋生权钱交易行为(吴一平，2008;刘彬等，2015;罗也骁等，2015);其次，财政分权体制下，中央和地方政府在财权和事权安排上的不对称性，导致地方政府为解决财政拮据而不得不追求预算外资金(如设置行政收费项目、收取土地税金等)(吴一平，2008;陈刚等，2009;罗也骁等，2015;吴勋等，2016)。
然而，随着中国经济社会转型的深入，近年来开始有中国学者对“腐败促进论”作出修正，提出“腐败抑制论”。部分学者(郭峰等，2015;潘春阳等，2011)通过对省际面板数据分析，发现了财政分权与腐败程度之间存在非线性关系，认为只有在满足一定条件的情况下，分权才对腐败具有抑制作用。郭峰等(2015)发现，财政分权程度较高时才可以抑制腐败，否则会恶化腐败;潘春阳等(2011)则认为在控制政府规模和支出结构的前提下，财政分权可以对地区腐败产生抑制作用。也有部分学者直接通过面板数据分析证明财政分权这一制度条件对腐败具有抑制作用(倪星等，2013;黄溶冰等，2015)。
基于上述关于分权与腐败关系的矛盾性结论，本文的第一个研究假设是:
假设1:分权与腐败之间不存在显著的相关关系。

（二）对研究结论不一致的回应
关于分权与腐败关系研究结论的不一致性引起了学术界的关注，学者们对此从以下几个角度进行了解释和回应:
一是尝试通过优化变量的测量来回应研究结论的不一致性。学者们发现，对分权不同维度的选取往往导致研究结论的差异。相关实证研究主要采用政治分权和财政分权两种不同的测量分权的方法，而财政分权和政治分权对腐败的影响可能完全不同。一些实证研究表明财政分权可以抑制腐败，如德麦罗和巴伦斯泰恩(DeMello＆Barenstein，2001)、菲斯曼和佳迪(Fisman＆Gatti，2002)、阿里坎(Arikan，2004)等;另外一些研究则发现，政治分权会加剧腐败，如布兰莎德和施莱弗(Blanshard＆Schleifer，2001)、库尼科娃和罗斯艾克曼(Kunicová＆Rose－Ackerman，2016)等。由此可见，用不同的维度来代表分权，得出的研究结论可能是相反的。为此，一些学者尝试用更复合性的方法来测量分权，如范等人(Fan，Lin＆Treisman，2009)用一国的政府或行政层数、最低层级行政单位的平均土地面积、测量次全国性政府政治权力大小的若干指标、低层级行政单位的主管是否由选举产生、地方税收收入占GDP的比重以及地方政府公职人员所占比例等来测量分权，并改变了过去研究中过于依赖腐败感知测量腐败的方法，转而通过调查特定国家的商人和公民对他们自己(或亲密伙伴)与腐败官员的具体经历的反应来测量腐败，从而拓展和深化了关于分权与腐败关系的研究。
二是学者们发现国家之间的差异性，特别是发达国家和发展中国家之间的差异也会导致分权对腐败影响的研究结论不一致(Fisman＆Gatti，2002)。当前学术界对分权与腐败的研究主要集中在发达国家，而对发展中国家研究较少(Lessmann＆Markwardt，2010)。在发达国家，由于市场机制和民主问责机制的健全，分权化改革一般来说都能实现对腐败的预期治理效果。因而，越来越多的国际组织把发达国家的分权经验向发展中国家推广，希望它们借鉴。实际上，虽然分权可以抑制腐败这一结论在发达国家基本可以成立，但在发展中国家体现得并不明显(Nupia，2007)。首先，发展中国家并不具备运转良好的市场。区域竞争要求存在一个运转良好的共同市场，而在发展中国家，不健全的劳动力市场、土地市场和资本市场限制了市场流动性(Nupia，2007)，导致蒂布特(Tiebout，1956)提出的“用脚投票”模型难以成为现实。其次，发展中国家的政治体制脆弱，民主选举和问责制度不像发达国家那样健全成熟。发展中国家普遍存在政治参与度低、投票者文化教育程度不高、富裕群体的游说和宣传能力强大、选举的公平性和依规性欠缺、地方决策过程和政府账目的透明度不足等问题(Bardhan＆Mookherjee，2001)。有学者在研究发展中国家的分权与腐败关系时发现，分权改革会加剧发展中国家的“地方俘获”现象，地方政府被地方精英和利益集团俘获，将过多的资源用于为后者提供服务，挤压一般公众对公共服务的需求(Bardhan＆Mookherjee，2001)。“地方俘获”的过程，也是权力寻租和利益输送的过程，腐败行为在所难免。对分权与腐败关系的研究需要更多地关注发展中国家。本研究同时涵盖了发达国家和发展中国家，并尝试把它们整合在一个完整的理论框架中。
三是尝试通过引入和优化调节变量来回应研究结论的不一致。已有研究主要引入了两个调节变量:一是区域竞争，二是问责。
区域竞争从蒂布特(Tiebout，1956)的“用脚投票”假设演绎而来，最早由布伦南和布坎南(Brennan＆Buchanan，1980)提出。它的基本假设是，权力下放后，地方政府之间形成竞争，为了吸引更多的居民和投资，地方政府不得不投入更多资源提高公共服务的水平以及优化商业环境(Fisman＆Gatti，2002;Brennan＆Buchanan，1980)，进而减少寻租的发生。然而，区域竞争作为调节分权与腐败关系的条件，至少存在两个缺陷。首先，它假设人员和资本是高度自由流动的，这显然是不现实的(Faguet，2010)，特别是在发展中国家;其次，它忽略了区域间的异质性。区域间异质性的存在，至少会导致三种不良后果，不利于腐败的治理。第一，“马太效应”出现(Cai＆Treisman，2005)，竞争力弱的落后地区可能沦为发达地区“变相”掠夺的对象。因为权力下放到地方政府后，落后地方实质上失去了上一级政府甚至中央政府的特殊保护，在与发达地区的竞争中处于劣势，这种竞争未必能促使地方朝向改进公共服务和商业环境的方向努力，反而可能采用权力去寻找更多的“租金”来维持政府的运转(Kolstadetal.，2014)。第二，地方保护出现。落后地区的政府意识到自身竞争劣势后，为防止本地资源被发达地方汲取而采取一定的保护主义，在这个过程中其与地方利益集团的结合更加紧密，产生腐败行为(Kolstadetal.，2014)。第三，“向下竞争”出现。地方政府为了吸引更多流动资本，可能采取规避甚至违反中央政府政策和法规等非法手段，导致腐败现象出现。比如地方政府可能通过背离中央政府的政策规定而向地方企业承诺税收、行政费用等方面的优惠，以此吸引资本(Cai＆Treisman，2004)。这会演变为地方政府之间的“向下竞争”，导致各地政府实际获得的财政收入减少，影响公共服务的提供(Treisman，2000)。可见，区域竞争由于其可能引发多种与腐败有关的不良后果，因此并不适合作为调节变量。
调节分权与腐败关系的另一个常见变量是问责。问责是指使得个人、机构和组织对权力的行使负责的行为(Transparency International，2009)。问责有三种方式:斜向问责(diagonal)、横向问责(horizontal)和纵向问责(vertical)(Transparency International，2009)。斜向问责是指公民通过参与决策过程、追踪财政开支等方式监督国家行为;横向问责是指通过权力的分立和制衡，实现政府部门间的相互约束和监督，确保官员滥用权力的行为受到惩罚;纵向问责是指公民通过选举、市民社会和媒体使官员对自己的行为负责。国外文献通常采用问责的狭义定义，即选举问责——公民通过是否连任的选举后果让官员对自己行为负责——作为调节变量。它们的理由主要有以下三点:一是分权赋予公民对官员进行问责的权力(Seabright，1996);二是分权体制下的官员职责更清晰、绩效更容易评估，因而问责难度小(Fisman＆Gatti，2002);三是分权制度下公民对地方政府的问责成本较低，问责难度降低，发生腐败的可能性也降低(Fisman＆Gatti，2002)。
显然，采用选举问责来代表问责存在着诸多不足。第一，公民虽然拥有选举问责的权力，但这项权力的行使，要求公民具备一定的能力和相应的外在条件。这些能力和外在条件主要包括:公民普遍具备一定的文化教育程度、社会上存在自由的新闻媒体、政府的透明度较高等。一般来说，发展中国家人口的教育程度、政府的透明度普遍低于发达国家。关于自由媒体这个条件，普鲁德胡姆(Prud＇homme，1995)和泰恩奇(Tanzi，1995)都认为，与全国性的媒体和公民团体相比，地方媒体和公民团体可能不够专业，更容易被利益集团收买和俘获;第二，分权并不意味着央地职责更加清晰。如果中央政府和地方政府共同行使某项职责而出现绩效不佳的结果时，双方可能相互推诿，公民反而难以问责(Treisman，2000);第三，虽然分权体制下的公民距离地方政府更近，但是在降低问责成本的同时，也会降低公民行贿的成本(Bac，2001;Ryvkin＆Serra，2012);第四，腐败未必能成为选举问责的最重要关切。投票者评价现任官员的绩效依据多个维度，而腐败维度只是其中之一，在选举中能否成为选民的首要关切仍不得而知(Fan＆Treisman，2009)。特雷斯曼等人通过研究次国家级政府官员的任命方式(上级任命或选举产生)对腐败感知指数的影响，证明选举问责这种问责形式对腐败的影响不显著(Treismanetal.，2000);第五，虽然选举制度的差异能够解释各国腐败状况的部分差异，但是单从制度设计来说，选举制度还需要与其他问责制度或监督制度相结合才能发挥作用。许多跨国研究未能考虑到影响腐败的整套制度安排，这是一种缺憾(Ferraz ＆Finan，2009);第六，对部分国家而言，“问责”并不完全指向，甚至不必然指向“选举问责”。中国语境下的“问责”主要指“审计问责”，大致相当于透明国际(Transparency International，2009)对问责分类中的“横向问责”。黄溶冰等(2015)利用省际面板数据，把审计监督作为调节变量，发现审计问责力度越大，财政分权对腐败的抑制作用越强。吴勋等(2015)也利用省际面板数据验证了经济责任审计制度对腐败的抑制作用。因此，就中国情境而言，如果忽略“审计问责”，而只是单纯采用“选举问责”来测量“问责”，那么研究结果很难站得住脚。
总之，已有研究主要使用了区域竞争和选举问责作为分权和腐败关系研究中的调节变量，其选取和使用都有不当之处。区域竞争由于其可能引发多种与腐败有关的不良后果，因此它并不适合作为调节变量。已有实证研究证明，问责比区域竞争对分权与腐败关系的调节作用更显著(Ivanyna＆Shah，2010)。而采用选举问责来代表问责，也存在着诸多不合理之处。本文将采用相对广义的问责作为调节变量，对采用狭义的选举问责的做法进行修正。基于此，本文提出两个关于问责的假设:假设2:问责机制对腐败具有抑制效果。假设3:问责机制越健全，分权对腐败的抑制效果越明显。

三、变量选取与测量
为测量腐败，本文将采用世界银行发布的“世界治理指标”(The World wide Governance Indicators，WGI)中的“腐败控制指数”(Control of Corruption Index，CCI)，一国所得数值越高，腐败程度就越低。世界治理指标由世界银行的考夫曼(Kaufmann)等人收集和制作，通过大量调查和跨国评估，整合了30余个国际组织的数据库之后发布。世界银行发布WGI的目的是为了激励各国追求“善治”的目标，而非纯粹为投资者提供投资指导。而其他测量腐败的数据一般带有强烈的商业目的性，如透明国际(Transparency International)发布的“腐败感知指数”(Corruption Perception Index，CPI)和政治风险服务集团(Political Risk Service Group，PRS Group)发布的“国际国家风险指南”(International Country Risk Guide)。这是本文选取WGI的腐败控制指标来测量腐败的主要原因。当然，为增强实证结果的稳健性，本文也将采用“腐败感知指数”(Corruption Perception Index)测量腐败。
在测量分权的指标中，多数研究将各国地方政府支出占整体政府支出的比重作为测量指标(Huther＆Shah，1998;Fisman＆Gatti，2002;Arikan，2004)，除此以外也有少数研究采用中央政府对地方政府的转移支付情况来测量各国分权状况(Lederman et al．，2005)，或者用联邦制作为测量分权的虚拟变量(Treisman，2000)。为了验证研究假设，本文采用常用的地方政府支出占比来测量分权，数据来自国际货币基金组织发布的“政府财政数据”(Government Finance Statistics，GFS)。为了增强实证结果的稳健性，本文还采用“地方自治指数”(Regional Authority Index，RAI)来测量分权。该指数是由夏克尔(Schakel，2009)于2009年和胡夫(Hooghe)、马科斯(Marks)合作开发的。它测量126个国家从1950年至2010年间各年度的分权状况，包括西方国家、后共产主义国家、拉美国家、东南亚国家和太平洋地区国家。该指数由十项指标构成:制度化程度、政策范围、财政自主、借款自主、代表、立法、行政控制、财政控制、借款控制、宪法改革。在涉及时间跨度和国家数量方面，“地方自治指数”与其他三个指数(即CCI、CPI和地方支出)取交集后，正好为本文要研究的45国在2000年至2010年间的数据。本文将分别采用这45国的地方支出占比和地方自治指数、腐败控制指数和腐败感知指数代表各国的分权水平、腐败控制程度。
虽然多数理论研究用“选举问责”来表示问责，但是笔者在可查到的实证研究中，并未发现有对“选举问责”的专门测量指标。不过，有不少实证研究使用“媒体自由”测量问责水平，因为新闻媒体是制约腐败的外部力量。比如卜伦提和韦德在研究新闻媒体对腐败的制约作用时，采用“新闻自由指数”(Press Freedom Index)来测量新闻媒体的自由程度(Brunetti＆Weder，2003)。然而，根据透明国际(Transparency International，2009)对问责的定义和分类，新闻自由也仅仅是问责的一个内容，它无法较全面地体现一国的问责水平。为提高测量的效度，本文采用世界银行发布的“世界治理指标”(World wide Governance Indicators)中的“言论与问责指数”(Voiceand Accountability Index)。“言论与问责指数”包括一国公民在政府换届选举中的参与状况、公民的言论自由状况、自由结社状况和媒体自由状况②。一国数值越高，其问责水平越高，问责机制也越健全。从测量内容来看，它不仅包括理论研究中经常提到的“选举问责”，也包括公民通过行使其他政治权利进行问责的途径，因此这个指标比新闻自由指数更能准确地反映一国问责的真实状况。本文将分别取45国的“言论与问责指数”在2000年至2010年间的数据来代表各国的问责水平。
腐败不仅受到分权、问责等因素的影响，还受到社会经济等方面因素的影响，因此本文加入了若干控制变量。经济发展水平与腐败之间也存在着密切联系，这在诸多研究中得到证实，因此本文将“经济发展水平”作为一个控制变量，采用人均GDP代表经济发展水平，对其取自然对数处理。本文还把“政府规模”作为一个控制变量，采用各国政府支出占GDP比重代表政府规模，因为“政府规模”在一定程度上可以说明政府在经济发展中的作用，及政府对市场的干预能力，这些都与腐败有着紧密关系。一国的对外开放程度也影响腐败，因此本文把“对外开放度”作为一个控制变量，用进出口总额占GDP的比重来表示。人口规模也与腐败程度有着密切关系，本文对各国人口数字取自然对数。以上控制变量的测量数据均来自世界银行2011年发布的世界发展指标(World Development Indicators 2011)中关于2000年至2010年间的数据。
表1显示了各主要变量的取值情况。从表1可以看出，本研究所采用的样本是平衡面板数据，包含45国的11期观测值，n＞T，因而属于短面板数据。对该面板数据进行豪斯曼检验后发现p值皆为0，因而本文使用固定效应模型，而非随机效应模型。为解决数据可能存在的组内自相关、组间异方差问题，在做面板数据分析时，使用聚类稳健标准误。本研究通过Stata14．0软件处理计量模型。

四、实证分析与结果
首先，本文将在不考虑问责的调节效应的条件下，直接考察分权对腐败控制的一般影响，将问责和其他变量(如人口规模、政府规模等)作为控制变量处理。这样不仅可以得出关于分权与腐败关系的基本判断，也可以与过去的理论和实证研究结论进行对比。估计方程(模型一至模型四)如下:
腐败控制it=β0+β1·分权it+βk·控制变量组it+γt+αi+μit
其中，i代表样本中的国家，取值范围是1～45;t代表年份，取值范围是2000～2010年。“腐败控制it”是因变量，代表国家i在t年的腐败治理状况，得分越高，则该国的腐败程度越低，反之则腐败程度越高。β1分权与腐败控制的相关系数，取正值时表示分权可以抑制腐败，取负值时则表示分权会加剧腐败。控制变量组包括问责、人口规模、政府规模、对外开放程度和经济发展水平，βk分别代表这些变量的系数。αi是代表个体异质性的截距项，μit是个体随时间变化的扰动项，γt代表不随个体变化而随时间变化的扰动项，可视为所有个体在第t期独有的截距项。
表2展示了四个估计模型的结果。在模型一和模型二中，因变量都采用“腐败控制指数(CCI)”，自变量分别采用“地方财政支出”和“地方自治指数(RAI)”，结果显示只有模型一中用地方财政支出代表分权时，分权对腐败控制的影响才显著(仅在10%的水平上显著)，而模型二中用地方自治指数代表的分权对腐败控制的影响则不显著。在模型三和模型四中，因变量都采用“腐败感知指数(CPI)”，结果显示，无论用地方财政支出还是用地方自治指数代表分权，对腐败的影响都不显著。另外，四个模型中，分权对腐败的影响系数方向也不一致，模型三的系数为负，而其他模型则为正。在控制变量组中，四个模型的结果都显示“问责”对腐败控制的影响显著为正，三个模型显示“经济发展水平”与腐败控制之间存在显著的正相关，这表示健全的问责机制和发达的经济都伴随着腐败减少的现象;四个模型都显示，“人口规模”对腐败控制的影响为负，这表明人口的增加会导致腐败活动的增多。以上结果支持了本文的前两个假设，即分权与腐败之间不存在显著的相关关系，问责对腐败具有抑制效果。
本文的第三个假设是分权与腐败的关系依赖于问责机制的有效性。如前文所述，已有不少关于分权与腐败关系的理论研究都假定，有效的问责机制发挥着调节作用。在建立计量经济模型检验这个假设之前，先分别用两张散点图来展示分权、问责和腐败控制的主要数据特点，见图1和图2。
从图1的散点图可以看出两点。第一，分权与腐败控制的关系在不同国家走向不同，有些国家的分权抑制了腐败(如17号、30号、33号等)，而另一些国家的分权则加剧了腐败(如4号、7号、43号等)。这也间接证实了假设一。第二，总体来看，在问责水平较低的前23个国家中，分权加重腐败的走势比较多，而在问责水平较高的后22个国家中，分权抑制腐败的走势比较多。
在图1的基础上，图2把问责水平作为虚拟变量，展示了分权、腐败控制的散点图，横轴是地方分权(即地方支出)，纵轴是腐败控制指数。根据问责水平，将45个国家分为两组:用方块标识的是高问责组的22个国家、用圆点标识的是低问责组的23个国家。图2包含两条趋势线，上方上升的长虚线代表高问责组国家的分权与腐败控制的拟合线，下方下降的短虚线代表低问责组国家的分权与腐败控制的拟合线。
图1和图2的散点图共同表明，在问责水平不同的两组国家，分权与腐败控制的关系有着不同的趋势。在问责水平高的国家，分权与腐败控制存在着正相关关系(见图2中的高问责国家组的上升趋势线)。在问责水平低的国家，分权与腐败控制存在着负相关关系(见图2中的低问责国家组的下降趋势线)。
考察散点图只是验证假设三的第一步，下一步建立计量经济模型进一步检验。我们将问责作为连续的调节变量，在原有的方程中加入分权与问责的交互项，得出新的估计方程(模型五至模型八)如下:
腐败控制it=β0+β1·分权it+β2·问责it+β3·分权it·问责it+βk·控制变量组it+γt+αi+μit
表3展示了四种模型的回归结果。首先，模型五至模型八的结果都共同显示，分权、问责、分权与问责的交互项、人口规模对腐败控制的影响都显著(除少数显著性水平为5%外，其余在1%的水平上显著)，而且几个模型中的影响方向都是一致的(即分权、人口规模的系数皆为负，问责、交互项的系数皆为正)。因此，分权与问责这一交互项的加入，明显改善了对分权与腐败控制关系的估计水平。
其次，除模型五以外，其余三个模型中的“经济发展水平”都对腐败控制具有显著影响。这与前四个模型的结果保持一致。
再次，分权对腐败控制的影响系数取决于问责的值。四个模型的问责截断值分别为2.805 ( 3.803 / 1.356 )、2.899 ( 0.748 / 0.258 )、3.036 ( 0.425 / 0.140 )和3.286 ( 0.023 / 0.007 )。这表示当问责取截断值时，分权对腐败的影响为0;当问责取值小于截断值时，分权与腐败控制存在负相关关系，即分权会加剧腐败;当问责取值大于截断值时，分权与腐败控制存在正相关关系，即分权会抑制腐败。另外，四个模型中，问责截断值两侧的观察值数量基本相当。在模型五中，问责取值小于2.805的观察值数量为233个;模型六中问责取值小于2.899的观察值数量为241个;模型七中问责取值小于3.036的观察值数量为289个;模型八中问责取值小于3.286的观察值数量为338个。

五、发现与讨论
本文采用2000～2010年间45个国家的面板数据，把问责作为调节变量，对分权对腐败的影响进行研究。主要研究发现如下:
首先，分权与腐败的关系。分权与腐败控制的相关系数在本研究前四个估计模型中显著性水平不够，且影响方向不一致，这进一步证实分权对腐败的影响没有定论，反映出学术界对这个问题的研究现状。然而，没有定论不等于没有关系，承认二者关系没有定论，正是寻找二者发生关系之条件的前提。四个估计模型中的问责和经济发展水平，都与腐败存在显著的相关关系，这为进一步解释分权与腐败关系提供了思路。首先，问责对腐败具有显著的抑制作用，这证明了克里特加尔德(Klitgaard，1988)的腐败公式(腐败=垄断+裁量权－问责)的合理性，也为下文将问责作为调节变量提供了实证支持;其次，经济发展水平与腐败治理之间存在正相关关系，也就是说越是发达的经济体，腐败程度越低，这一发现间接表明了分权与腐败关系的国别差异性;再次，人口规模与腐败治理之间存在负相关关系，人口的增长伴随着腐败的加剧，这表明人口多的国家，腐败行为更多，反腐压力也更大。
其次，问责与腐败的关系。如上一段所言，前四个模型中，问责与腐败治理之间存在正相关关系，即问责机制的健全有助于治理腐败，证实了本文的第二个假设，为问责与反腐关系的相关理论提供了实证支持。本文在对问责进行定义和测量时，不是使用狭义的选举问责来代表问责，而是使用相对广义的问责定义和测量方式来对问责加以处理。本文使用的问责，主要指公民通过行使多种政治权利，实现对官员的监督，使官员对自己的行为负责。这些政治权利包括选举权、言论自由、结社自由等，具体测量要看“政府换届选举的参与状况、公民的言论自由状况、自由结社状况和媒体自由状况”①。这种相对广义的定义和测量方式，比以往理论中用“选举问责”代表“问责”的做法更有优势，其效度较后者有所提升。当然，需要指出的是，本文的“问责”只是相对于“选举问责”来说是广义的，但是仍然不能涵盖“问责”的全部范畴，因为根据透明国际(Transparency International，2009)对“问责”的维度划分，本文的定义只能对应其中的“斜向问责”和“纵向问责”两个维度(二者都可以总结为“权利对权力的监督”)，却无法对应“横向问责”这一维度(这个维度可以总结为“权力对权力的监督”)。这虽然是本文的一个局限，但可以突出保障公民政治权利和自由对于反腐的重要性。在这方面，发展中国家普遍不如发达国家做得好。发展中国家普遍存在政治参与度低、投票者文化教育程度不高、富裕群体的游说和宣传能力强大、选举的公平性和依规性欠缺、地方决策过程和政府账目的透明度不足等问题(Bardhan＆Mookherjee，2001)。这些问题都表明发展中国家公民的权利和自由未得到充分保障和行使，公民问责能力被削弱，因而发展中国家的腐败现象普遍比发达国家严重。
再次，问责对分权与腐败关系的调节效应。两个散点图和后四个模型都展示了问责对权力和腐败关系的调节效应。在达到问责的临界点(即截断值)以前，分权会加剧腐败，但这个影响系数会随着问责机制水平趋于临界点而逐渐增大，这表示问责水平越低，分权对腐败的加重程度会越高;而在超越问责的临界点以后，分权则会抑制腐败，且这个系数会随着问责机制水平提高而逐渐增大，这表示问责水平越高，分权对腐败的抑制程度会越高。因此，第三个假设得到证实。此外，在八个模型中，本研究既采用了“财政分权”的数据，同时也采用了“地方自治指数”这个“政治分权”数据来验证其稳定性。以往的研究表明，不同的测量维度可能会导致研究结论的差异，而从本文假设一和假设三得到证实这个情况来看，条件性才是影响分权与腐败关系的关键因素，而测量维度则是相对次要的因素。另外，这种稳健性还表明，无论是财政分权还是政治分权，问责这个调节变量都是不可缺少的，否则非但遏制不了腐败，反而使之加重。
上述发现与分析的创新之处在于，通过采用相对广义的指标来测量问责，不仅可以提高测量问责的效度，也可以印证保障公民权利对增强问责的重要性，还为进一步开展更广义问责形式的研究创造可能。首先，在以往的跨国研究中，有的单纯采用选举问责来代表问责(Fisman＆Gatti，2002)，也有的单纯采用新闻自由来测量问责(Brunetti＆Weder，2003)。而本研究则选取世界银行发布的“世界治理指标”(World wide Governance Indicators)中的“言论与问责指数”(Voiceand Accountability Index)，它包括一国公民在政府换届选举中的参与状况、公民的言论自由状况、自由结社状况和媒体自由状况。这一指数所包含的问责形式多于前两者，因而其效度有所提高。其次，该指数也是公民一系列政治权利得以保障的实际结果和体现，因此采用这一指数也表明充分保障公民政治权利，对于提高一国问责水平、改善腐败治理状况具有重要的意义。在反腐进程中，必须重视公民参与。再次，本文将问责形式从狭义的“选举问责”加以扩展，虽然仍未能涵盖中国的“审计问责”这类横向问责形式，但为进一步的扩展创造了可能性，在以后的跨国研究中可以加入中国的问责状况，对中国与其他国家进行更客观、准确的比较。
第二个创新之处在于，从理论上提出将问责作为分权与腐败的调节变量，既可以缩小影响分权与腐败关系的调节变量的范围，也可以在一定程度上解释不同维度分权对腐败的影响差异。一方面，以往研究在讨论调节变量时，集中在区域竞争和问责两个因素上。而本文从理论上揭示出区域竞争作为调节变量的诸多缺陷，认为将问责作为调节变量更加合理。另一方面，本研究的结果表明，在将问责作为调节变量的情况下，政治分权和财政分权对腐败的影响差异缩小，这在一定程度上消除了不同维度分权对腐败的影响差异。同时，采用不同维度的分权来考察分权对腐败的影响，既增强了实证结果的稳健性，也进一步说明问责这个调节变量是不可缺少的。
发展中国家仍然是值得进一步研究的方向。莱斯曼恩和马克瓦特认为学术界对分权与腐败的研究主要集中在发达国家，而对发展中国家的关注较少(Lessmann＆Markwardt，2010)。本研究包含21个发展中国家，对发展中国家给予了较多的关注。从收集到的数据来看，这些国家基本上属于低问责组，它们的腐败控制得分也普遍低于发达国家，但它们的分权程度却与发达国家不相上下;从实证结果来看，这些国家的分权程度越大，腐败也越严重。值得深思的是，发展中国家为什么在问责机制不健全的情况下仍然进行分权改革，是出于国内特殊需要还是外部压力所致?发展中国家应当如何克服建立问责制度的诸多障碍?本文是一篇定量研究文章，在篇幅和深度上都无法对上述问题做出进一步的探索。所以今后学术界应当在这些问题上给予发展中国家更多关注，扩大研究范围和深度，增强理论的解释力。

六、结论
分权对腐败的影响，在当前学术界仍然存在着争论。本文认为，分权与腐败之间不存在显著的相关关系，而问责机制是二者关系的一个调节因素。为了从实证角度验证这个观点，本文采用面板数据的固定效应模型研究分权对腐败的影响。首先采用一般模型，证实了假设一和假设二。然后采用散点图和交互效应模型，把问责水平作为调节变量加以考虑，估计它与分权的交互效应。
研究结果显示，分权对腐败的影响受到问责机制的调节;在问责机制健全的国家，分权对腐败控制的影响是积极的;而在问责机制不健全的国家，分权对腐败控制的影响是消极的。研究发现的政策启示在于，在问责机制不健全的条件下，分权改革不仅不是治理腐败的良药，反而是加剧腐败的推手。因此，分权改革不是万能的，也不是无条件的。只有在问责机制健全的条件下，分权改革才能对腐败产生抑制作用。中国属于发展中国家，尽管近年来在反腐、监察体制改革方面做了很多的努力，但是毋庸讳言，中国的问责机制——无论是斜向问责、横向问责还是纵向问责——尚不健全，问责水平不高。这就使得当下推行的“简政放权”改革面临着较大的腐败风险。如何协调好“简政放权”与“强化问责机制”的改革速度与力度值得引起更多的关注与研究。
本研究也存在着一定的缺陷。首先，本研究只选取了45个国家的相关数据，可能存在选择偏差。当然，这主要受数据来源所限。尽管如此，本文的研究方法和研究结果基本符合大多数理论假说和实证研究的规范，因此对样本选择偏差的担忧可以得到缓解。其次，本研究选取的数据不包括中国，这样做有两个原因。一是因为本研究是跨国研究，目标之一是获得各国分权改革与腐败治理的一般关系，从而为中国的“简政放权”改革和反腐运动提供借鉴;二是因为地方自治指数(RAI)缺少关于中国的数据。这些不足仍需要在未来的研究中加以解决。

责任编辑：谭文烨；一审：王铮；二审：陈鑫
文章来源：《经济社会体制比较》2019年第2期
（限于网站容量，本文图表省略）

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