权责结构与领导批示：官员问责的政治逻辑分析

时间：2020-03-21 07:55:50 点击：次来源：政治学人作者： - 小 + 大

许玉镇，吉林大学行政学院教授；
刘滨，吉林大学行政学院博士研究生。

基于2005—2017 年发生的59 起安全生产事故案例，借助二元logistic 回归和清晰集定性比较(cs/ QCA) 混合研究方法，探讨官员问责职级的影响因素。文章的贡献在于，突破了传统的描述性研究和实践归纳，将研究从组织和制度层面降维到组织个体，系统揭示了官员问责背后多要素间相互影响的复杂运行机理，并为官员问责提供了有益启示。

一、文献回顾与问题提出
党的十九大报告提出转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府，使人民群众在共享改革发展成果中拥有更多的获得感、幸福感、安全感。现实中，由于经济的飞速发展，我国安全生产事故依然难以避免。据不完全统计，2007—2018年，仅煤矿、非煤矿山、道路交通、建筑施工、危化品等行业领域的重特大安全生产事故即已达到631 起。安全生产事故造成了巨大的人员伤亡和财产损失，严重影响着改革发展成果和公众生活幸福感，对新时代国家治理能力现代化建设提出了严峻挑战。以往粗放式唯GDP的经济增长方式导致的安全生产事故，不仅带来了重大的人员伤亡和财产损失，而且强烈冲击了广大人民群众的安全感，严重削弱了各级政府的政治权威与公信力。基于当前安全生产形势，党的十九大报告指出，要完善安全生产责任制，坚决遏制重特大事故，提升防灾减灾能力，体现了以习近平同志为核心的党中央以人民为中心的安全发展新理念和责任担当。问责是现代国家治理的核心问题，因此，对公共安全生产事故中的政治问责十分必要。安全生产事故问责是指“生产安全事故发生后行政主体采取行政手段以管理善后工作为重点的问责制度”。
“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”复杂治理问题的涌现对以单一影响因素识别为基础的传统国家治理手段带来严峻挑战，强调在政策制定和改革实践中识别多重因素及其协同效应，是新时期国家治理体系和治理能力现代化的题中之意。在中国政府的实际运作中，领导者的关注程度以及支持力度是影响政治问责执行情况的重要因素。政府的可问责性像权威配置一样，影响着国家治理绩效。本研究关注组织注意力——领导的重视程度(领导批示与指示)，其侧面反映了组织对一系列议题事项的优先级排序。政治问责的形式在很大程度上是由领导的重视程度不同所导致的，注意力分配对政治问责起到了至关重要的作用。新中国成立70年来表现出明显的科层化趋势，但这是与典型的韦伯式科层制不同的中国式科层官僚制，更倾向于以卡里斯玛权威为基础与法理权威混合共生的状态，“是融价值理性和工具理性为一体的复合官僚制”。现有研究将领导批示的政府“运动式”行为视作一种行动过程，一种执行工具，是提升政府运行效能和执行力的一种手段。因此，上层领导对安全生产事故所分配注意力的多少将对地方官员问责产生很大影响。这些讨论对于理解中国政府问责模式的组织基础提供了帮助，同时也呈现出一个突出的特点，即当前研究大多遵循“现状描述——问题成因——对策建议” 的逻辑主线，以韦伯的科层制组织类型为参照，聚焦于对官员问责的实践归纳和描述性总结，以此来审视和分析中国政府组织，理论研究没有瞄准政务现实，因而缺乏基于实证资料的探讨，对于政治问责理论的边际知识积累仍有很大开拓空间。此外，尽管一些学者对安全生产事故中的政治问责开展了相关实证研究，但这些研究缺乏对导致问责职级差异的核心条件及其组态的深入探索，不能系统揭示多要素之间相互影响的复杂运行机理。
基于此，本文将以安全生产事故中官员问责的案例为实践场景，将该问题的研究从组织和制度层面降维到组织中的人——副厅级及其以上官员，借助二元logistic回归和清晰集定性比较(cs/ QCA) 混合研究方法，对2005—2017年发生的59起安全生产事故中官员问责对象结果的分析，实证探讨官员问责职级的影响因素和组合路径。具体而言，笔者将在文中回答以下问题: 影响中国官员问责职级的条件组态是什么？哪些影响因素在其中发挥着核心作用？如何阐释官员问责背后多重条件间的复杂互动关系？以此透视中国政府在安全生产管理体制背后的官员问责机制，以弥补现有研究在解释此类问题上的不足。

二、研究设计
（一）混合研究：回归分析与定性比较分析
本文将通过混合研究方法来综合探讨所关注的因素之间的因果关系以及其可能实现的条件组态。“基于跨个案回归分析的定量研究和个案内的定性研究是开展实证研究的两大基础”，二者在回答特定类型的研究问题上可以形成优势互补。定量研究基于自变量相互独立、单向线性关系和因果对称性的统计技术，关注自变量在总体中对结果变量的边际“净效应”，无法揭示自变量之间相互依赖的复杂因果关系。而定性比较分析则基于整体的分析视角，将研究对象视作条件变量的不同组态，通过集合分析发现要素组态与结果的集合关系。相比于以回归分析为主要特征的定量研究，定性研究在回答多重并发的因果关系和多种方案等效的因果复杂性问题上往往能够进一步丰富研究者对理论问题的认知。
定性比较分析(QCA)是以集合论为基础识别因果关系，于20世纪80年代由Ragin 提出，并通过布尔代数最小化针对中小样本案例开展研究的方式来实现对复杂因果关系的简化，融合了定性研究方法的案例取向和定量研究方法的变量取向，服务于提炼模型与构建理论。在QCA中通过必要条件来检验条件变量在总体中的影响作用，通过充分条件来识别具有等效结果的条件组态。在本研究中，使用cs/ QCA有以下几种考虑:首先，通过对中小样本的跨案例比较，深挖个案范围内的因果机制。其次，识别不同条件变量的匹配模式与结果变量之间的逻辑关系。最后，本研究将“是否有副厅级及其以上官员被问责”作为结果变量，属于二分取值，通过保证所选案例的外部一致性排除了一些难以二分处理的变量(如媒体关注度、公众关注度、公众舆论等)，因而可根据案例的清晰结构来定义变量的具体二分操作概念。

基于此，本文将首先借助回归分析的结果来识别事件属性、高层注意力以及权责结构等因素在总体中对问责职级的边际净效应。在此基础上，聚焦于59个安全生产事故案例，通过清晰集定性比较分析来进一步分析在个案中是通过怎样的作用机制来影响官员问责职级的。

（二）样本与数据：典型案例样本的选取
安全生产事故通常是比较受关注的一类政治问责事件。本文搜集了2005—2017年间59起安全生产事故案例，提取了有关报告对事故性质、事故严重程度、事故责任认定和对事故责任人处理建议等内容作为分析文本。借助于对安全生产事故调查报告的分析，可以更好地解释事故发生的因果机制，从而理解在危机管理中中国官员问责的内在逻辑。59份安全生产事故调查报告均可以在国家安全监督管理总局、安全管理网和原煤矿管理局网站公开查阅、下载，数据具有较高的可信度和权威性(见表1)。

（三）变量的选取与测量
结果变量(被解释变量)：问责职级。不同的组织成员在官僚组织内行政级别不同，责任配置也不同，处于科层组织的上层结构，尤其是作为最高层级的行政首长，拥有更多的决策权。因此，被问责官员的行政级别会对问责结果产生影响，追责官员的层级越高越体现从严从重。根据问责相关政策及规定，党政纪处分、辞职、停职、责令辞职以及撤职等均属于被问责，政治问责主要针对的是领导者，因此地(市、厅)级及以上官员被问责才视为政治问责。鉴此，本文根据政治问责对象职级赋值如下：被问责领导干部是副厅级及其以上官员赋值为1；副厅级以下官员赋值为0。
条件变量(解释变量)。本文条件变量设置的依据是国内外研究文献已经梳理出的影响官员问责的因素，经过案例选取阶段对部分影响因素进行排除，再结合研究案例的实际情况对条件变量设置作了适应性调整，最终选择8个条件变量。具体定义如下：在对安全生产事故的问责中，事故本身的严重程度直接决定着问责幅度和力度的大小，事故严重程度越大，问责幅度就越大；发生事故的行政区域是影响问责幅度的辅助性因素，发生事故的省、市不同，其问责幅度和力度也不同。因此，本文选取事故发生地域、事故性质、事故严重程度作为解释变量。在我国的政治问责实践过程中，若问责主体来自高层领导或是危机事件引起高层的注意，问责处理往往会比较迅速和非常严厉。党政部门几乎是中国问责机制启动的唯一力量，权力被牢牢掌握在“上级党政部门”，这也从侧面说明了中央对地方层级各项工作具有较大的话语权。高层关注度越高，对安全生产事故中涉事官员的惩处强度就越大，因此，本文将考察领导批示介入的政府层级和高层关注度对问责职级的影响。责任结构是指被问责官员在官僚组织中的角色差异而导致的不同责任形式。问责对象的责任结构分成两类：一是正职责任，二是副职责任。如果是党政正职领导，所掌握的权力就越大，影响力就越强，因此本文选取问责结构作为解释变量。根据《中国共产党纪律处分条例》第37条对违纪行为有关责任人员的区分，领导责任是问责制的核心组成部分，是对由于懈怠、不作为和事故之间存在“非直接因果关系”的一种责任界定。而对主要责任和次要责任的区分，是基于共同责任的行政人员在治理安全生产事件时合理有效地责任分配，旨在实现以责任大小进行问责，以规避问责结果不准确、不公平问题，有助于实现决策问责的有效性和针对性。责任种类的区分其主要目的就是将安全生产责任落实到每一个政府官员身上，以便追究他们的岗位责任，被问责官员所承担的责任种类不同，其对应的处分就会有所不同，因此，选取问责类型作为解释变量。安全生产事故中被问责官员的人数多寡，可以从侧面反映事故的严重程度以及领导的重视程度，因此，选取问责人数作为解释变量。根据《中华人民共和国公务员法》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等法律法规和本文所选取案例情况，选取问责形式作为解释变量。问责形式可以分为以下四类赋值：一是轻微批评，包括诫勉谈话、诫勉督导、书面检查、通报批评，这些问责结果对当事人几乎没有利益影响；二是轻微问责，包括行政警告、党内警告、行政记过，这些问责结果会对官员的名誉以及一定时期的职位晋升与工资涨幅造成损失，但对官员当前职位职级和工资不产生影响；三是中度问责，包括记大过、党内严重警告，这些问责结果比轻微问责结果更严重一些；四是严厉问责，包括免职、引咎辞职、责令辞职、撤销党内职务、留党察看、降级、降职、停职，这些问责结果不仅会导致上述情况发生，还会造成职位职级、工资福利与权力的损害，相较来说比较严重。当然，有些案例出现了几种问责并行情况，文以最严厉的处分结果为准，暂不考虑并行问责的情况。条件变量在回归分析以及清晰集定性比较分析中的具体赋值情况参见表2。

三、实证分析
中国情境下民粹程度研究仍然处于探索阶段，缺少一个明确且统一的结构维度构成，那么，通过文献梳理和网站帖子爬梳来归纳并概念化中国情境下民粹主义的具体表现特征，可以提炼用于组成初始量表的指标，并以此为基础编制调查问卷。

（一）二元logistic分析结果

（1）相关性分析
从表3的相关性分析结果可以发现，事故严重程度、领导批示以及问责结构与是否有副厅级及其以上的官员问责具有显著相关关系。事故严重程度与领导批示具有显著相关关系，说明安全生产事故越严重，越能引起高层领导的注意，对事故的重视程度越高，而问责程度与领导批示、问责结构，特别是问责类型具有显著相关关系，说明在安全生产事故中来自科层压力中的领导批示，根据在事故中所承担的责任类型以及领导干部正副职，也就是说是否是“一把手” 的情况，与被问责有很大的相关性。此外，我们还可以看出一个事故的严重程度与否，与被问责的官员数量有很大的相关性。表3展示的是各变量的相关关系，并不能表明其与问责职级具有一定的因果关系，所以下面我们要再进行回归分析。

（2）回归分析
本文把安全生产事故中是否有副厅级及其以上官员被问责，即问责职级设为因变量，使用SPSS 26软件进行二元logistic回归分析，回归结果通过参数检验，具有统计学意义。从表4的回归结果可以看出，领导批示对问责职级具有显著的正向影响。这说明在安全生产事故处理中，领导批示的层级越高，被问责官员的职级就相对越高，比没有领导批示或是一般领导批示被问责的概率要高9.751倍。此外，问责结构对问责职级也有显著影响，但这种影响是负向影响。这说明被问责高级领导干部中副职干部要比正职干部被问责的概率更高，并且被问责的干部中越是职级高的反而受到的惩罚力度越小；越是职级低的，比如副职领导干部越容易被问责。这也与当前一些学者的研究结论形成佐证，验证了本研究中所选择的条件变量的确是影响问责职级的关键变量。其他各条件变量在logistic回归结果中无法判断是否与问责职级具有因果关系，但是，我们知道官员问责是一个复杂的多重因素并发问题，并不是一个或是几个单变量就能决定问责走向的，因此，下面我们将用清晰集定性比较分析哪些条件变量组合并发导致副厅级及其以上干部被问责。

（二）清晰集定性比较(cs/ QCA) 分析结果
（1）单因素必要性和充分性分析
在对条件组态进行分析前，需要首先对各个条件的必要性进行逐个单独检验。然后，对无法单独作为必要条件的各个条件展开充分性分析。因为必要条件在QCA的简约结果分析中会被消解，而必要条件又会对结果变量产生很大的影响，所以，对其必要性进行提前检验很有意义。最后，通过“布尔代数最小化”算法识别出对目标案例解释力度最大的条件组态。因此，本文首先对各条件分别进行必要性分析(如表5所示)。根据表5对问责职级的必要条件分析结果，显示事故严重程度、领导批示、问责类型3个条件变量的一致性均高于临界值0.9，除此之外，各个条件的一致性均低于临界值0.9。这表明，这3个条件变量可能是解释副厅级及其以上领导干部被问责的必要条件。问责人数的充分一致性大于0.8，因而这一单因素构成了问责职级的充分条件，能够解释大约65%的案例。这也说明了安全生产事故中问责人数越多，被问责领导的职级越高。然而，通过进一步的检验分析，发现这3个必要条件均无法构成解释各自结果变量的必要条件。这一结果显现了官员问责的复杂性，即各个条件变量需要相互间的联动匹配才能够共同导致高问责职级情况。下面对多重条件并发的协同效应展开分析。

（2）条件组态分析
通过fs/ QCA 3.0 软件对充分条件的输出结果会有3 种不同复杂程度的方案，即复杂解、中间解与简单解。3种方案不仅复杂性程度不同，而且在普适性上也存在差异，其中复杂解是对各个变量在案例样本上取值的直接呈现。简单解包含了大量案例样本未观察到但是理论上存在的条件组态，由于结果通常过于简约，其结论启示性较差。而中间解居于中间，在复杂性与普适性上都优于前两者，因此本文参考既有研究，在满足组态一致性与覆盖度的条件下，使用中间解提供的6个组态，最终结果如表6所示。根据表6可知，中间方案的总体一致性约为0.93，总体覆盖度约为0.71，均高于临界值，符合 Woodside 提出的标准，证明分析有效。从中间方案的组态结果分析发现，有5 种主要路径可以实现对问责职级的解释，但从原始覆盖度以及唯一覆盖度得分上来看，只有S4、S5、S6这三条路径相对较好，其中S5的原始覆盖度和唯一覆盖度虽然得分较高，但其一致性得分低于0.9，因此，对此条路径不做讨论，重点分析另外两条。
组态S4=事故严重程度?事故发生区域?领导批示?非责任结构?问责人数，大约可以解释21%的案例，有且只有16%的案例被此条件组态解释。在具体案例中可还原为，当在东部地区或是直辖市发生严重的安全生产事故时，将会引发来自顶层的党中央和国务院领导的高度重视，顶层领导将会打破科层局限进行指示与批示。从上文回归结果可以发现这里的非责任结构是指反向的影响，也就是说副职领导更容易被问责，而且会涉及更多的官员被问责，被问责的官员职级也将会更高。将路径回归到案例库中可发现，重庆市永川区金山沟煤业有限责任公司 “10·31”特别重大瓦斯爆炸事故、天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、江苏省苏州昆山市中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故等均属于此条路径。
组态S6=事故性质?事故严重程度?领导批示?非责任结构?问责类型?问责形式，大约可以解释11%的案例，有且只有8%的案例可以被此条件组态解释。这表明上层领导会根据事故的性质(比如是否是煤矿山类、火灾类、交通事故类)、事故严重程度(是否涉及更多的死亡人数以及巨大的财产损失)、在事故中承担何种类型的责任(负直接领导责任还是主要领导责任等)，采取与之相对应的问责程度(降级、降职、开除党籍等)，对副厅级及其以上的副职领导干部更容易进行政治问责。四川省攀枝花市西区正金工贸有限责任公司肖家湾煤矿“8·29”特别重大瓦斯爆炸事故、河南省平顶山市新华区四矿“9·8”特别重大瓦斯爆炸事故、云南省曲靖市师宗县私庄煤矿“11·10”特别重大煤与瓦斯爆炸事故等均属于此条路径。因此，虽然条件组态4和条件组态6 的条件变量组合不同，但均得到“殊途同归” 的结果。

四、权责结构与领导批示——一个突破科层常规官员问责的理论解释
（一）权责结构: 单一权威制大国的政治问责逻辑
“结构和运作是理解事物发展的关键维度，结构确定了事物发展的基本框架，而运作则体现事物的发展轨迹。”单一制国家结构设计是我国进行纵向权力配置及央地相互关系规则安排所采用的权责结构形式，如“中央—地方”政府层级的权责结构、“条条—块块”之间权力分配等，以统一中央政权作为纵向权力结构的唯一决策中心为核心标志。作为采用单一制国家权力结构形式的中国，其基本特征在于地方政府的权限来源于中央政府授予，中央政府与地方政府之间是领导与被领导的关系，存在明确的隶属关系，如同一个等级分明且庞大复杂的正式组织，其合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”。中央政府通过权责协调掌握国家治理权，地方官员会遵从上级政府的权力行使行为，从而提高中央政府权力执行的效率。而国家权力结构的核心是国家权力的纵向配置，体现了国家权力结构层级性特点，它要解决的是国家整体与部分之间的关系以及中央与地方之间的权限界定问题。
作为单一权威制大国，中国的政府结构和权力运作模式，在于中央对地方的人事控制权，任命权掌握在上级手中，对下级强激励又强控制，政治问责也相应地来源于上级，这种权力约束也被认为是中国单一制国家结构的保障性措施，确保了中央权威和对地方的有效治理。上级政府通过人事任命权、责任书签订、目标考核，以及“条条”上的直接批示和指示，能够向下级不断施压，责任分担，导致“压力型体制”“逆向软预算约束”“软风险约束”，这一治理体制能够分散中央的执政风险并调节其集权力度，确保了中国政体的长期稳固。党的十八大以来强而有力的官员问责制度即是全面从严治党的有效体现，是有效增强中国政治凝聚力和驱动力的关键。
在贯彻执行领导批示的官员问责模式中，基于地方官员对上级政府和领导的高度依赖，其表态的及时性和上级指示的执行性都比较强，上级政府或领导的批示与指示能够迅速在下级官员之间形成传播效应，从而对中央的政治问责做出积极回应和反馈。在一定的条件下，等级链条的长度与控制范围是可替代性的，而运动型压缩了等级链条(领导批示的传递)后，控制范围大幅提高，更适合在短期内进行有针对性的政治问责。单一制大国的权责结构运行逻辑在于形成了严密的上下服从等级制度，整个科层官僚体制分成上下有序的严密层级，下级需要严格服从与执行上级领导的批示。在这种上下服从的权责结构下，领导批示可以透过行政组织直接传递信息，修正了需要层层传导决策的层级科层官僚制的弊端，并直接引导组织资源更为直接地进入政治问责领域，一定程度上调适了组织结构的失能。通过运用国家的“专断性权力”，在不同层级政府间强化领导批示的力度和效力，在短期内显著加强了安全生产事故中的官员问责，有力推进了地方政府对安全生产工作的重视。

（二）领导批示：突破科层常规的政治问责模式
在改革开放40年和新中国成立70年的历史实践中，中国的治理轨迹无不与中国科层制行为息息相关。正如有学者所言，“理解中国，必须理解中国政府；理解中国政府，必须理解科层组织”，因为政府的作用是“通过不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现”的。所谓的科层治理，是以官僚体制(科层体制) 的层级节制机制为依托实现国家对政府机构及其成员行为的权力控制，并要求下级严格执行上级组织或领导的指示、批示与命令。伯尼认为中国是“命令即规则”体系，该体系与法制规则不同，命令权力是呈层级秩序排列的，使得在基层的行政实践中，要优先处理来自更高层级的命令。韦伯的科层制理论循序渐进、按部就班、照章办事，具有规范性、程序性、连续性等特征，常常表现为严格、呆板的运行模式。而运动型治理是专断性权力，带有明显的领导层意志特征，不仅要打破制度常规、部门界限，还要集中高效地完成领导层特定的重要目标，具有很强的临时性。“运动型治理的突出特点是(暂时)打断、叫停官僚体制及其常规机制，代之以自上而下、政治动员的方式调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。”在中国的科层治理历史运行轨迹中具有因时而异、因地制宜、因事变通的特性，因此，在某种程度上可以说中国科层制是韦伯式科层制的一种修正与调适。
实践中的中国科层制存在科层治理与运动型治理两种模式，而广泛存在的领导批示与指示是实现两种治理模式的连接，并在纵向上贯彻顶层决策，为理解当代官僚科层制组织中的非常态化的政治问责行为提供了新的理论解释。然而，领导批示并不是当代中国在政治问责领域的独特现象，而是贯穿于整个历史大背景中，其背后蕴含着更深层次的合法性动因。领导批示权威的合法性在于我国公民始终保持着向上集中的信任结构，其本质在于人民赋权，这也反映了我国公民对政府组织与官员的信任级差。领导批示并不是完全建立在法理型权威的基础上，而更多的是依靠卡理斯玛型权威将行政资源重组，实现领导层推动科层组织运动化，以解决组织僵化的调适活动。中国科层制实际上结合了专业化与政治性双重特质，而名义上的专业任务经常被领导批示与指示所打破。比如，临时机构的设立是对非常规任务的反应，较好地呈现了中国科层制由常规走向运动的过程与实现机制。
亚历克·诺夫曾在《苏联的经济》一书中指出，社会主义官僚科层制组织总是试图发动一种特殊的、在短期内大力宣传的“运动式” 调适行为，以完成特定目标，这种领导批示行为即是在正规组织之外解决突发问题的有效手段。领导批示与指示可以在实现政治问责的目标上做到超越常规，以及时处理安全生产事故中的责任认定问题。因为时间是科层组织的一种宝贵组织资源，一方面体现为组织的运作模式，是人、财、物等资源的投入安全生产领域治理中的顺序与节奏；另一方面体现为组织的管理手段，是领导对任务、方案、政策的权力支配治理手段。在安全生产领域，领导批示与指示可以使下级官员迅速充分理解高层意志并高效执行，领导可以准确把握危机事件的不确实性与变化性并及时干预。领导批示与指示具有随环境变化而调整的实用主义功效，能够较好地解决授权中的自由裁量权问题。这说明领导批示与指示在某种程度上抓住了中国政府治理中的“中国特色”。地方政府日常的科层制运作时常会受到来自上层领导批示的冲击，此时“条块管理”中的“条”通过将指示、批示一纵到底的方式与“块”达成紧密的联动治理，进而在重塑中央治理权威的基础上实现了治理目标的清晰运行。因此，领导批示与指示成为科层与运动两种治理机制的连接渠道。领导批示与指示在安全生产领域的责任追究之所以会加大官员问责的力度，是因为依靠卡理斯玛型权威的专断性权力，让“僵化”的科层组织完成“灵活”的运作治理目标。领导批示与指示介入，表明领导层的重视，这样的信号作为一种政治压力让科层部门重视相关的责任归属，其本身就是一种压力传递，无疑对科层组织有着较大的震慑作用。如果从组织调适的角度看当代中国官僚科层组织中这种领导批示与指示行为，实际上是政党科层制政府应对组织僵化的一种功能纠偏，是在具体治理情境中，回应行政科层制难以应对的具有综合性、紧迫性的危机事件下的一种理性选择。领导批示与指示的职能设置可以说是顶层问责的重要推动力，是危机事件治理不可或缺的辅助力量。

五、结论与展望
本文结合中国政府组织行为的特点，提出了新的理解官员问责的分析视角，以2005—2017年发生的59起安全生产事故中被问责的官员为研究对象，通过logistic回归与清晰集定性比较分析(cs/ QCA)，超越个案的特殊性揭示导致官员问责职级差异的条件组态和作用机制，结合中国改革实践并聚焦中央与地方的关系问题对问责职级结果做出了阐释。本研究结果的可靠性在于选取的变量来源于已有文献，从而保证了所设置的变量对所选案例具有内部一致性。回归分析发现，领导批示与问责结构是决定官员问责职级的关键因素，对官员问责结果影响显著，而问责结构与问责结果虽有一定负相关性，但对问责结果的影响却并不显著。基于清晰集定性比较分析，进一步论证了领导批示与问责结构在个案层面的作用机制，并发现了两条典型问责组合路径：事故严重程度?事故发生区域?领导批示?非责任结构?问责人数；事故性质?事故严重程度?领导批示?非责任结构?问责类型?问责形式。当在东部地区或是直辖市发生严重的安全生产事故时，将会引发来自顶层的党中央和国务院领导的高度重视，顶层领导将会打破科层常规僵化局限，根据事故的性质、严重程度与所承担责任类型，采取与之相对应的问责形式，对副厅级及其以上的领导干部进行责任追究。
领导批示与指示是对僵化的行政科层官僚机制的纠偏，以快速回应行政科层制难以应对的具有综合性、紧迫性的公共危机事件，它的运行是针对行政科层制缺陷的一种矫正机制。当然，领导批示与指示也可能存在责任模糊、破坏规则、能力不足或存在家长式作风等缺陷。从推进国家治理现代化的“长时段”角度看，中国官员问责并非依靠法律机制加以规范，在很大程度上仍然依赖基于权力的政治机制。在领导批示制度下，实际上导致了以整体性问责代替各司其职，以人格化问责代替职业主义要求。因此，需要进一步形成规则化的制度安排，实现中国官员问责的“法制化、规范化和现代化”。
本研究还存在一些局限。一是在资料的获取方式上均为二手资料，尽管所选择的案例均具有较大的社会影响和官方权威性，但是仍然会存在资料选择上的偏差，今后的研究需要结合参与观察、深度访谈等方法深入挖掘政治问责影响因素的动态机制。二是本研究只限于安全生产领域，而没有涉及其他领域，因此研究领域具有一定的局限性，下一步将会在其他领域做进一步验证与深入研究，以提高结论的普适性。三是官员问责是一个涉及多方主体的复杂问题，本研究并未涉及其他外部主体，在一定程度上限制了研究结论的解释力，研究结果得到的条件组态是否适用于更多其他案例有待进一步检验。

责任编辑：王智睿一审：陈鑫二审：王铮
文章来源：《吉林大学社会科学学报》2020年第2期

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