论封建制民主 ——菲律宾的民主模式及其在发展中国家的普遍性

时间：2020-03-22 08:39:12 点击：次来源：政治学人作者：何家丞 - 小 + 大

文章通过考察菲律宾国家建设进程中的地主与民主关系，提出“封建制民主”概念。我们对资本主义民主社会主义民主耳熟能详，其实很多发展中国家的民主制度是"封建制民主"——一种建立在古老社会结构即世袭土地制度之上的大众民主。封建制民主还可以用来解释为什么发展中国家难以发展起来，因而这是一个值得重视的概念。
作者简介
何家丞，中国人民大学国际关系学院博士研究生。

地主与民主之间的关系是民主研究的重要维度。既有结构主义路径和理性选择路径总体上认为地主是不利于民主化的社会力量。但是，菲律宾地主与民主的共生关系却对传统理论提出了挑战。西班牙和美国的殖民统治通过经济和政治的双重赋权，将土地私有制和自由民主制引入了菲律宾，由此产生的地主精英通过竞争性选举获得政治权力来维护和平衡阶级利益，从而实现了与民主的结合，形成了“封建制民主”。其内在机制是当民主的人民民主本质被改造为程序性的选举式民主时，民主反而成为保护支配阶级的一种工具。封建制民主是菲律宾陷入国家治理困境的重要原因。这一重大政治现象的理论启示在于，以竞争性选举为核心的自由主义民主的实质是保护私有产权，“自由民主”在实践上可以是资本主义属性的寡头政治，也可以是封建制属性的或其他属性的寡头政治，结果都会带来严重的社会不平等并导致治理困难。

一、引言
在发展中世界的政治发展中，自由主义民主和封建制社会制度相结合从而形成作为寡头民主的“封建制民主”是一种非常普遍的政治制度或者民主模式，菲律宾是一个典型代表。这种模式对民主学说构成诸多挑战，本文侧重关注其给地主与民主的关系研究带来的重大挑战。在对两者关系的研究中，从结构主义路径出发的第一波研究与从理性选择路径出发的第二波研究基本都认为地主的存在或者土地分配不平等不利于民主化。然而，菲律宾的国家建设过程却并不符合这一理论预期，尽管独立后即获得“民主”的标签并在当前跻身民主国家之列，但其土地分配不平等程度一直居高不下，地主精英也依旧强大并对政治发展产生了重要影响。既有理论认为地主是阻碍民主的力量，但是这两种被视为相互对立的因素为何能在菲律宾持续共存？菲律宾强大的地主阶级为何能够接受甚至支持民主，并且没有在民主化的过程中被清除？

新的现象呼唤新的理论解释。本文通过案例分析，在理论和史料的基础上对菲律宾国家建设进程中地主与民主的关系进行了过程主义的历史考察。菲律宾作为一个“异常型案例”，背离了既有的地主与民主关系的理论假定。本文提炼出的“封建制民主”概念，对于丰富民主理论、理解世界政治中的民主变化具有重要意义，同时有助于深刻理解发展中国家发展困境根源。

二、地主与民主的关系：理论综述与现实挑战
地主与民主之间的关系是民主研究的一个重要方向。托克维尔（Alexis de Tocqueville）和马克斯·韦伯（Max Weber）认为地主对民主存在阻碍作用。尽管他们投入的关注相对较少，但是该议题却折射出前工业社会向工业社会过渡的生动历程，吸引着后世的目光。此后该学术研究传统可以分为强调地主与农民间劳动关系的结构主义路径和关注土地不平等分配的理性选择路径。但是，这两种研究路径都未能较好地解释菲律宾国家建设过程中地主与民主共存的现象。
（一）结构主义路径
现代政治科学研究中从结构主义路径研究地主与民主关系的开创者是巴林顿·摩尔（Barrington Moore），他从比较历史视野论述了地主与民主之间的对立关系。土地财富赋予地主比农民更多的社会权力和威望，地主和农民之间压迫性的劳动关系强化了家长制和等级式的社会关系，从而产生了阻碍民主化的社会规范。地主会寻求在政治上实行强制性的制度，包括农奴制、债务奴隶制、严格的移民法律等来维持与农民间既有的非对称权力关系。此后，诸多学者对摩尔的观点争论不休，并在案例和概念等不同层面进行了更加细致的研究。

首先，从研究案例来看，一方面，一些学者通过扩充历史材料，在摩尔的原始案例中重新审视其观点，并在英国、美国、法国、德国和日本等案例中得出了不同程度上与其相左的结论；另一方面，另一些学者试图超越摩尔的原始案例，在不同的历史条件中检验他的观点，比如在欧洲，民主化在地主占据主导地位的奥地利受到了明显阻碍，而在地主力量相对薄弱的北欧却顺利展开。在中美洲，哥斯达黎加由于没有强大地主的阻挠而迈上民主之路，但萨瓦尔多和危地马拉的民主运动却受强大地主阶层的持续打压。然而，在摩尔的观点得到部分案例有效证明的同时，研究中的负面案例也对其形成了强有力的挑战。如在拉丁美洲，尽管20世纪上半叶智利和乌拉圭存在强大的地主阶层，但仍然建立了民主体制，而且不同国家的地主类型也存在差异。

因此，在沿着摩尔的分析框架继续检验不同案例的同时，学者们也在深入考察现实世界的过程中提出新的概念和观点。在对一系列欧洲和拉丁美洲国家进行比较研究后，迪特里希·瑞彻迈耶（Dietrich Rueschemeyer）等同意摩尔所说的大地主阶级尤其是劳动压迫型地主（labor-repressive landowners）会以多种方式阻碍民主化，但是他们将“劳动压迫型地主”修正为“劳动依赖型地主（labor-dependent landowners）”，认为依靠大量廉价农业劳动力的土地精英将是最坚定的反民主势力。如果在特定时期经济上举足轻重、依赖劳动力的大地主阶级控制了国家或对其具有重要影响，国家就会抗拒民主权利扩大的诉求。艾芙琳·胡贝尔（Evelyne Huber）等在总结拉丁美洲农业结构和政治权力结构的关系时也提出了类似的看法。虽然他们认同摩尔将传统大地主视作反对民主的力量的观点，但认为摩尔所说的限制人口流动并使用劳动强制的地主并不具有普遍性，而更加普遍的依靠大量劳动力的地主具有更强的反民主倾向。

詹姆斯·马奥尼（James Mahoney）对该研究路径进行了总结：围绕摩尔提出的民主与专制起源问题所展开的一系列研究是比较历史研究中典型的“知识积累”，其中地主与民主的关系是备受关注的重要问题，但其特定观点只受到了有限且高度附加条件的支持，新的证据足以证伪摩尔有关政体结果的普遍性解释：劳动压迫型地主将阻碍民主。有确凿的证据表明，劳动依赖型地主精英（如果不是摩尔假定的劳动压迫型土地精英）的权力与民主的建立与存续呈负相关。
（二）理性选择路径
与结构主义路径不同，21世纪初兴起的理性选择路径直接关注土地的不平等分配。卡莱斯·鲍什（Carles Boix）、达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）是最重要的开拓者。他们运用成本—收益分析开创了政体变迁中的“分配冲突理论”：民主具有强烈的再分配意义，在土地分配严重不均的情况下，土地作为一种固定资产的属性会导致地主对再分配的恐惧，地主无法转移缺乏流动性的土地财富，从而产生对民主的强烈抵制。但他们为土地分配不平等与民主的关系提供了不同的答案：鲍什认为，随着不平等程度的上升，民主化和民主巩固的可能性呈线性下降趋势。当不平等程度的下降，使得再分配的潜在成本低于镇压成本时，民主化是可能的。而阿西莫格鲁和罗宾逊则用类似于倒U形的曲线来描述土地分配不平等和民主之间的关系，认为民主不太可能在不平等程度非常高或非常低的情况下出现，而最可能产生于不平等程度处于中间水平之时。“当不平等的程度高到足以使剥夺公民权的人要争夺政权，但又没高到使权贵发现进行镇压的吸引力时，民主就出现了。”

在此基础上，丹尼尔·齐布莱特（Daniel Ziblatt）将历史脉络引入研究，通过对第一次世界大战前普鲁士选举改革的考察，他发现土地占有的不平等确实阻碍了选举权的扩大并造成了选举舞弊，对普鲁士的民主化产生了负面影响。与阿西莫格鲁和罗宾逊的论断不同，也未与鲍什的理论完全契合，他发现土地占有的不平等程度与民主化的可能性呈非线性负相关关系。

本·安塞尔（Ben Ansell）和戴维·塞缪尔斯（David Samuels）则提出了政体变迁的“契约理论”。他们虽然同意土地分配的不平等将不利于民主化，但却给出了不同的因果关系。地主从土地分配不均的状态中获得了强大的资本性权力，他们拥有相同政治利益，有意愿和能力利用自己的财富主导政治，拒绝与新兴的竞争性利益群体分享权力。与之相对，土地分配较为平等的专制国家更有可能民主化，土地分配越平等，担心被专制精英没收土地的自由所有者就越多，小农阶层需要更具代表性的政治制度来保护其财产权，以消除专制国家的反复无常。民主转型并非源于在位的统治精英对穷人的担忧，而是来自新经济行动者（rising elites）对专制国家的恐惧。

受分配冲突理论和契约理论的启发，并检验瑞彻迈耶等人提出的核心假设，迈克尔·艾伯塔斯（Michael Albertus）通过跨国数据发现劳动依赖型农业在历史上曾经妨碍了选举权扩大、议会独立和自由公正的选举。然而，在第三波民主化时期，劳动依赖型农业对民主的负面影响开始转为正面影响。土地改革和高代价国内动乱的双重威胁在专制统治下往往带来更加剧烈的后果，而民主政府推动的土地再分配远远少于威权政府，从而促使地主争取民主来长期保护其财产。这有助于解释许多新兴民主国家中持续的民主赤字。
（三）作为异常案例的菲律宾对既有理论的挑战
在结构主义研究路径中，地主的反民主性往往源于其与资本主义发展潮流相悖。摩尔提出了“没有资产阶级就没有民主”的观点，并揭示了地主是阻碍民主的社会力量。瑞彻迈耶等人也承认地主阶级的反民主性，但他们认为资本主义与民主之间不存在总体上的结构性对应关系，“资本主义发展与民主联系在一起，是因为它强化了工人阶级和中产阶级，弱化了占有土地的上层阶级，从而改变了阶级结构。推动民主成长的新的主导力量，既不是资本主义市场，也不是资本家，而是资本主义的内在矛盾”。以上通过资本主义发展史总结而来的理论难以解释发展中国家的民主化道路。与发达资本主义国家的内生性民主化相比，菲律宾的外生性民主体制与国家独立相伴而来，它并非资本主义发展或资产阶级和工人阶级推动的产物。从殖民时期开始逐渐占据政治舞台主导地位的地主阶级自然而然成为国家建设和民主化研究的核心角色。尽管殖民遗产与民主的关系受到了研究者的关注，但是它并没有解释地主为何支持民主。

在理性选择研究路径中，鲍什和阿西莫格鲁等人提出的“分配冲突理论”的根基是选举政治和抗争政治，地主精英始终需要考虑竞选和再分配的压力。该理论假定对民主的需求产生于人民内部，尤其是穷人自下而上的再分配要求。但分配冲突理论关注的“一人一票”原则对于富人可能不适用，如果富人突破该原则对政府施加不成比例的影响力，那么他们可能以此来阻止财富平等化的政策。同时，民主改革往往是精英主导的自上而下的制度变迁过程，在非分配冲突的情况下精英间的矛盾而非阶级间的冲突可能才是政体变迁的动因。安塞尔和塞缪尔斯等人就采取了精英竞争的视角，他们虽然承继了理性选择的脉络，但实质上还是拥抱了摩尔的理论——资本主义发展产生的新兴经济力量需要民主体制来保护产权。但是，地主精英也有保护产权的需要，当他们没有强有力的竞争对手时，就能够控制民主进程使既有的不平等状态合法化。在菲律宾历史上，地主阶级并没有面临“分配冲突理论”所预设的再分配压力，他们通过庇护网络和镇压手段始终维持着自身的支配地位；此外他们同时也是政治精英，资本权力和政治权力的结合显著降低了土地被征收的风险，阻碍了历次土地改革的有效推行。值得关注的是艾伯塔斯近年的有关研究：认为在第三波民主化中地主可能支持民主，自由主义民主在发展中国家存在困境，但是他并没有反思自由主义民主范式本身。就菲律宾而言，该研究既未解释为何在没有经历专制统治的情况下，即从殖民统治到国家独立的第二波民主化时，地主与民主的结合就已经实现，也没有说明地主间的斗争以及对民主的不同态度。

三、弥合理论与现实张力的“封建制民主”
结构主义和理性选择这两条研究路径呈现了地主与民主之间的复杂关系。但是，既有理论多是基于西方资本主义发展历史和阶级斗争经验衍生而来，而许多发展中国家经历过殖民统治，其国家建设历程并非只是经济发展的结果。因此，研究者不仅要和经典理论对话，更要与真实社会对话。回到发展中国家的历史情境中来检验地主与民主的关系，进而更新理论是更加务实的选择。
（一）社会中的地主形态：同质抑或分化
在摩尔开创的结构主义研究路径中，阶级分析是重要的研究方法，该分析视角的核心是社会关系的结构性不平等。从宏观的人类制度变迁和历史发展的角度看，尽管阶级存在的基本史实在各国表现形式不同，但是阶级分析是绕不开的历史逻辑。解释社会转型的历史社会学著作往往将地主抽象为在经济结构中占据支配地位的阶级。在以鲍什等人为代表的理性选择研究路径中，为了便于理论阐述通常用二分法将社会划分为“权贵—民众”“富人-穷人”两大对立群体，地主毫无疑问属于权贵和富人这一侧。虽然两种路径所使用的分析视角和表达术语不同，但是都秉持以经济条件为基础的社会横向划分方法，将地主视为具有同质性和凝聚性的群体。

尽管这种划分方法为理论分析提供了便利，但对于地主的抽象概括可能受到两个方面的挑战：以结构主义路径为例来看，第一，摩尔的理论具有欧洲中心主义的特征，很难对非西方世界特定历史条件和文化背景下形成的不同模式进行解释。第二，在现实的政治运行过程中，涉及具体利益的公共政策需要关注“团体”（利益集团）和团体分析。利益集团政治的实质即阶级政治，阶级政治的实质往往透过可以看得观察到的利益集团政治表现出来。从阶级层面分析政治发展固然可以洞察政治的本质，但可能忽视阶级内部不同利益集团的分化和互动。理性选择路径的二分法也存在相似的不足：将地主简单归入权贵和富人的行列，没有考虑地主特征的差异及其内部分化。

非西方世界的地主形态往往更加复杂，这在很大程度上是由地理和文化因素决定的，并可能会对政治过程产生重大影响。既有研究没有考虑以语言、血缘和地域等为依据的社会纵向划分方法，忽略了地主之间的竞争和冲突。地主除了以经济条件被划分为一个阶级整体之外，本身可能由存在差异和矛盾的诸多团体构成。即使一个社会形成了占据支配地位的地主阶级和其他附属阶级的对立，但在利益竞争的过程中也可能出现地主阶级内部的分化。地主是复数的，而非统一的。因此，相对于一元专制统治，崇尚社会多元特征的自由民主体制可能对分化的地主更有吸引力，相互竞争的地主也许都能够在国家机构中占据权力的一席之地。
（二）现代民主的演进：从人民主权到选举政治
既有理论多认为专制制度是地主的保护伞，地主会寻求实行强制性的经济制度来维持既有的非对称权力关系，保护自身的财产，因而他们同以扩大选举权和开放政治权力为特点的民主制度势同水火。但是，“政治时空变迁以及由此导致的民主功能转化”可能会改变地主的态度和行动。

民主是一个可以追溯到古希腊的古老概念，其原始意义是由占人口大多数的穷人进行直接统治的政体，这种认知一直延续到19世纪中叶。19世纪以来，随着资本主义的发展和社会主义运动的兴起，无产阶级要求资本主义国家兑现人民主权的承诺，但是资本主义的政治民主只是用财产的不平等取代了由身份、等级制等封建因素造成的不平等，它并不意味着人民民主，而仅仅是一种“资主”或者说在政治民主形式掩盖下的资产阶级统治。那么民主是如何重构来实现资产阶级民主的？它在发展中国家会产生什么影响呢？

话语权之争是民主模式争论的重要维度。在冷战时期，经过两代人几十年的努力，西方国家最终实现了民主话语权的逆袭。以约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）、乔万尼·萨托利（Giovanni Sartori）和罗伯特·达尔（Robert Dahl）为代表的民主理论家建构了以竞争性选举为核心的自由主义民主理论，将民主的本质从人民主权置换为选举政治，为地主在民主体制中留下了生存空间。一方面，政党是至关重要的调适机制，只要政党体系能有效地保护其利益，支配阶级就能适应民主。地主精英能够利用既有的资本和威望，通过政党机器赢得选举，从而掌握政治权力；更重要的是，选举制度能够为地主精英内部的各个团体提供开放的权力竞争机会，从而实现利益平衡。另一方面，自由主义民主“将民主限定在政治领域而不讨论经济领域的问题，回避自由主义的实质即洛克式财产权”。民主制对财产权利的保护能够为地主的阶级利益提供制度保障。事实上，早在自由民主理论建构之前，美国就已在殖民地采取实际行动来推行选举民主。“怎样去设计一个有最大权力和权威的政治体系，美国人没有现成的答案。他的基本公式就是政府应建立在自由和公正的选举之上。”

因此，自由民主体制不一定意味着再分配，它很难迅速扭转根深蒂固的不平等现象，甚至在诸多方面不利于实行激进的再分配方案。如果自由民主体制在政治生活中能够维持既有的权力和财富分配体制、发挥利益保护和平衡的作用，那么地主对民主的接纳也就在情理之中。民主不仅可以维护资产阶级统治，又存在延续封建不平等体制的可能。
（三）“封建制民主”概念的提出
现代民主的一个重要前提是平等，西方世界的民主化确实与平等观念和权利的普及相伴随，但自由主义民主体制在发展中国家的建立并不会自动实现平等社会。通过深度的个案考察，学者们从不同角度概括了菲律宾的政治体制特征，其中三种观点颇具代表性：本尼迪克特·安德森（Benedict Anderson）提出的“地方巨头民主制（cacique democracy）”、保罗·哈奇克罗夫特（Paul Hutchcroft）提出的“新世袭主义国家（a neopatrimonial state）”以及安托瓦内特·拉奎扎（Antoinette Raquiza）提出的“专有政体（proprietary polity）”。这三个概念都指出了菲律宾政治体制的寡头民主性质，但寡头民主在资本主义民主和社会主义民主中都可能存在。“封建制民主”则是寡头民主的正宗形态，是与资本主义民主和社会主义民主相对的概念。资产阶级和无产阶级之间的矛盾推动了早发现代化国家的民主化，但是对于后发现代化国家而言，如果在土地分配严重不均的情况下推行民主，可能产生与资本主义民主和社会主义民主不同的“封建制民主”。

“封建”概念内涵丰富，演变复杂。在中国传统语境中，“封建”本义可简要表述为：按宗法—等级原则封土建国、封爵建藩，广义上包括“封而且建”“封而不建”“建而不封”等历史形态。吕思勉对“封建”的核心内涵做了精要概括：“封建者，一统之反也。”西欧封建制的内涵则主要包括封土封臣、领主庄园、国家权力分散和超经济剥夺等方面。简言之，中国传统的是“宗法封建制”，西欧则是“契约封建制”。尽管学界对于不同地区封建制的内涵及其在世界范围内的适用性还存在争议，但是本文还是试图以“封建制民主”这一概念来描述菲律宾与其他发展中国家的民主模式：首先，如果严格使用“封建”在中西方某一时空的特定含义，必然难以描述其他国家的复杂情状，但宽泛来看，许多发展中国家确实在不同程度上存在共通的、与中西方封建制相似的因素，比如都涉及到土地产权和国家权力部落化、世袭化问题。在描述发展中国家传统的社会结构与自由民主制结合而产生的政治体制时，使用此概念能够引起共鸣。其次，许多发展中国家的民主模式既不是资本主义性质的，也不是社会主义性质的。从大历史观来看，资本主义具有五百多年的发展史，而封建制则历经了千年以上的变迁，某些封建要素确实融入了发展中国家的民主制中并发挥着重要影响。最后，对于某一概念的使用而言，社会的复杂性和理解的多样化使得任何一种概括都不是全面的，只能说比较合适。相对于既有研究，“封建制民主”有助于揭示菲律宾与其他发展中国家具有普遍性的民主特征。

在该模式中，竞争性选举为支配阶级的社会身份和国家身份的融合提供了纽带，政治现实与正式法律制度做出的政治平等的承诺之间存在巨大张力。如果说资本主义民主维护的是资产阶级和资本家的利益，社会主义民主维护的是无产阶级和底层大众的利益，那么封建制民主维护的则是地主阶级和贵族的利益。对于菲律宾而言，地主与民主结合的重要原因是社会结构没有经过改造，因殖民历史和千岛之国的地理条件而形成的封建经济体形态得到了保留。由于民主制度叠加在具有深厚历史根源的碎片化社会控制模式和经济不平等之上，选举过程的民主化很难与社会财富的再分配同时发生。它揭示了“正式的民主制度是如何被非正式的权力结构所主导的”。地主精英在殖民时期接受了自由民主体制，通过选举和政党竞争获得政治权力来维护和平衡经济利益。

四、封建制民主的起源：菲律宾地主与民主的结合
东南亚研究的历史学家认为，直到近代大多数东南亚地区的居民都是部落民族，“各部落都把自己视为处于相互平等的地位，也由于他们通常是在经济上和社会上自谋生活的单位，因此正常的‘政治’环境倾向于分裂，而不是永久地组织起来的国家”。菲律宾即是如此：群岛的地理特性阻碍了国家观念的形成，菲律宾人散居各岛屿，种族、语言、交通上的隔阂使得在西班牙征服前并未出现“菲律宾人”的一体情感与观念。早期的菲律宾没有统一的中央政治组织，仅有散布各地的村落，菲律宾人称为“巴朗盖（Barangay）”，这是实施大家族制、家族之间借由联姻与安全互保而结合组成的。村社基本上仍是自然经济状态，是基本的经济单位和行政单位，是血缘与地缘相结合的形式，由此导致了“权力的地方化” 。

面对存在显著分散性和差异性的菲律宾社会，殖民政权何以能够成功建立与长期持续？除了以武力作为有效威慑之外，殖民框架得以成功建立的另一个原因是它愿意在一定限度内达成妥协，并利用那些它需要的表示忠诚的人。西班牙和美国在菲律宾的殖民统治存在相似之处：一方面以暴力威慑为前提；另一方面则是重视利用原住民，其核心就是推动形成以土地私有制为基础的地主阶级并赋予其政治权力。
（一）菲律宾地主的产生与特性
菲律宾地主阶级的产生以西班牙殖民者对土地制度的重大改变为前提。在西班牙殖民者到来之前，菲律宾实行土地公有制。西班牙殖民者则引进了土地财产观念，承认村社首领是村社土地的所有人，可以将土地出售。另外，西班牙人与菲律宾妇女结婚，其后裔即取得土地所有权及政治上的保护，也逐渐成为富有的地主，掌握地方的经济权力。西班牙殖民者在菲律宾原有的社会结构的基础上创造了依附性的地主阶级，借助其进行日常管理和经济剥削。以殖民时期之前的乡村结构为基础，西班牙在菲律宾的统治给北部岛屿提供了新的社会框架，同时产生具有深远影响的新经济结构。

值得关注的是，西班牙殖民政策的变化也对菲律宾的土地占有状况产生了非预期性的影响。在18世纪下半叶大帆船贸易走向衰落之后，西班牙殖民者被迫放弃“孤立主义”政策，菲律宾逐渐融入资本主义世界经济体系。19世纪中后期，在商品经济和国际贸易逐步发展的形势下，菲律宾各地出现了经济作物生产区域性分工的趋势，形成了土地和财富资本雄厚的地方企业主和种植园主。他们作为一个具有自身特殊经济利益的新阶层开始登上菲律宾的政治舞台。他们是西方启蒙思想的接受者和传播者，向往欧美资产阶级民主势力所宣传的和平、博爱、自由，并影响了后来的菲律宾革命运动。尽管如此，这些地方经济单位的掌控者加剧了土地分配的不平等和社会形态的碎片化，“以暴发户的宏大气派，摇身变成‘封建的’农场主” 。

西班牙的殖民统治最终引发了菲律宾的民族主义革命。1898年菲律宾成立共和国，菲律宾革命政府开始没收修道会和西班牙地主的大地产以及在战争中被俘或被击毙的西班牙人的财产。到1899年2月，革命政府共没收天主教团及西班牙地主的财产50多万比索，并在在中吕宋平原、马尼拉周围地区把25万英亩土地没收转交给菲律宾农民耕种。1899年3月，革命政府内政部还颁布法令，准许农民耕种私有荒地，并规定如果地主在此法令公布20天内不耕种自己的荒地，则将剩余荒地的耕种权转给无地或确定的农民。然而，菲律宾地主资产阶级并不想从根本上改变农村的封建土地关系，上述政策并没有从根本上改变农村的经济面貌和阶级关系，相反有许多菲律宾地主资产阶级分子，包括时任总统艾米利奥·阿奎纳多（Emilio Aguinaldo）在内的军政高官及其亲友，还乘机把从西班牙大地主手里没收过来的土地据为己有。正当菲律宾革命与独立的进程陷于领导集团分裂与妥协的漩涡之际，战争失利的西班牙已经把菲律宾推入新的殖民者之手。

19世纪末20世纪初，西方殖民国家在殖民经济开发过程中不断加强土地掠夺，它们在保持和利用前资本主义的土地关系和封建势力的同时，大力培植一个依附于殖民政权的新的地主阶级作为维护殖民统治的社会支柱。这使得东南亚农村的土地私有化进程加速，土地集中化程度加强。美国对菲律宾的政策也不例外，保留了西班牙人留下的大地主土地所有制。殖民当局不仅继承了西班牙王室在菲律宾的全部土地，而且通过与罗马教廷的谈判，于1903年购得41万英亩教会的土地。殖民当局声称会将这些土地分块出售给佃农，但最终大多落入美国资本家、殖民官吏和菲律宾的大地主手中。天主教团的经济势力虽被削弱，菲律宾的封建大地产制问题却更加突出。殖民当局还通过颁布《土地登记法》《地籍法》等手段，掠夺菲律宾农民的土地和公有地。

尽管第二次世界大战期间日本曾经占领菲律宾，但是它并没有改变其传统的社会基础和统治阶级的成分。菲律宾独立后，社会地位与阶级仍沿袭美国统治时期的安排，在农村，财富高度集中于少数地主手里，这些地主常居住在城市坐收地租，成为“不在乡地主”。

通过简要梳理历史可以看出，菲律宾的地主阶级在漫长的殖民统治时期逐渐形成并稳固，在没有经历颠覆性战争与革命的情况下延续着其优势地位。尽管在财富尤其是土地占有上存在共性，但由于群岛的地理条件、语言和族群的多样性和历史悠久的大家族制，菲律宾的地主除了在经济层面上可以被整体看作一个阶级之外，它们还是一个个存在地理区隔、关系亲疏和利益竞争的分散团体，西班牙和美国的殖民统治并没有也无能力清除“权力的地方化”。
（二）菲律宾民主的历史实践
纵观菲律宾近四百年的被殖民史，如果说基于土地私有而导致的社会结构变迁是殖民者经济赋权的结果，那么民主体制的引进和扎根则主要是政治赋权的产物。西班牙殖民统治时期“在中央政府之下设有省、镇、村、市。菲律宾人不能参与省级以上的政治事务，镇、村、市的若干职位如镇长、村长和行政长官，虽然允许菲律宾人竞选，然而这些职位仅是方便统治的中介，他们担任这些工作必须是‘代表殖民者的意志，在菲律宾人执行其权力和威权，保护殖民者，以免镇市人民的愤怒’”。到西班牙殖民统治末期，大地主阶级在不同程度上垄断了各省的公职，掌握了行政和司法职能，因此他们可以利用经济以外的手段来加强占有土地所拥有的权力。与此同时，当资本主义的纽带将菲律宾接入国际经济体系之后，菲律宾本土精英也萌发了对民主的追求，要求得到相应的政治地位。这种追求一方面体现在反对殖民统治的革命浪潮之中，另一方面表现为保障自身土地和资本财富的渴望。最终，后一种冲动胜过了前者，为美国自由民主体制的建立提供了可能。

相比之下，美国对菲律宾民主体制产生了重大影响，“菲律宾化”和“美国化”政策与对反美力量的高压管控齐头并进。“威廉·霍华德·塔夫脱（William Howard Taft）执政期间，美国开始按照自己的路线重塑菲律宾社会。迈克尔·卡利南(Michael Cullinane)指出，塔夫脱政权向菲律宾引进了‘美国所有的基本的民主制度’，其中包括选举程序、依法治国、美国式的司法裁决、宪法修正案和由地方、州级和中央政府形成的三级政府以及具有政党制的由选举产生的立法机关等”。尽管塔夫脱认为权力应该交给“人民”，但是考虑到美国的现实利益，有必要寻求上层人士的支持和合作，以便结束菲律宾民族主义者和农民武装的反对美国的斗争。塔夫脱通过地方选举为精英们提供参与统治的机会，而后者凭借历史赋予的压倒性优势进入到各级政府之中。虽然美国政府已经完全意识到了土地过度集中的问题，但还是选择了与土地精英结盟，不断巩固后者的政治地位。

政治参与机会的增加并未改变基本的权力结构，它扩大了经济精英以社会身份换取政治身份的渠道。例如，根据1902年美国国会通过的“菲律宾法案”，菲律宾从1907年开始建立议会制，并举行第一次普选。由于候选人必须懂得英语或西班牙语，而且必须拥有相当财产，因此选举结果只能有利于大庄园主和大资产阶级。这使得菲律宾第一次形成了全国性的政治和经济寡头，这些寡头大部分以农业为基础，同时被家族之间的竞争所分裂。1935年宪法规定了国家的统一，权力被授予一个定期选举的国家政府，其特点是美国式的三权分立。公职人员名义上由民主选举产生，其政策代表人民的意愿，然而各级政府往往由少数土地精英统治。他们试图利用政府来维护或增强自己的经济和政治利益，削弱政府在不符合其利益的领域的能力。地主集团控制了国家，并在殖民时代后期和随后的民主化过程中成立了新的政党，在之后的时间里他们扩大经济参与并操纵民主制度，以便稳定其经济和政治权力。

总的来说，美国在殖民期间并没有改变菲律宾精英主导政治的模式，依旧承认土地占有现状以及伴随这种财富分配模式而来的贫穷和社会、政治和经济的不平等。新的民主体制的建立反而保留了旧制度及其统治阶级的合法性。“西班牙统治时期具声望的家族，在美国统治时期仍还是一样能维持其社会地位，并可借选举的途径掌握政治权力。”地主精英自下而上地通过选举控制了国家并巩固其在政治及经济秩序中的地位，“美国在其殖民地的统治已经变成了当地统治的一部分，而不是当地统治变成美国统治的一部分”。因此，虽然战后美国曾试图推动菲律宾的土地改革进程，但是却以失败告终。

西班牙和美国在菲律宾的殖民过程中与地方上层人士合作，对其进行经济和政治的双重赋权，由此产生了在政治和经济上占统治地位的地主阶级。虽然殖民统治给乡村社会带来了商品化因素，但是并没有从根本上改变农村的经济与社会结构，只是使农村由封建势力占支配地位演变为半封建的经济与社会结构。菲律宾独立后，地主阶级中的大家族填补了殖民统治者留下的政治空间。美国“最初旨在彻底进行社会变革的直接统治制度最终以确立传统寡头政治的支配地位而结束”。菲律宾民主体制中的选举程序与政党政治既保障了作为整体的地主阶级的支配地位，也为地主阶级内部的地方和家族势力提供了政治博弈和利益分配的舞台。

五、封建制民主的演进：菲律宾地主对民主的俘获
不平等的社会契约是殖民者遗留下来的新政治博弈的核心，菲律宾在国家建立之初就是民主国家，但是却背负着有利于殖民统治时期权势精英和殖民者利益的制度遗产。从国内政治制度运行看，菲律宾参众两院基本控制在大种植园主和封建地主手里，政党多反映个人特质而缺乏意识形态，是精英俱乐部以及政治和经济精英持续掌权的工具。从比较经济视野来看，在其他国家，城市和工业精英必要时会支持再分配农业改革，将农村的封建关系视作经济发展的阻碍。但是在菲律宾情况截然不同：一方面，城市工业者和大农业地主之间存在相当大程度的重叠；另一方面，不同经济精英之间往往存在血缘关系网络，新实业家的祖辈大多是大中型地主。因此，菲律宾缺少对农业改革强有力的城市支持。

“土地改革不仅仅意味着农民经济福利的增加，它还涉及一场根本性的权力和地位的再分配，以及原先存在于地主和农民之间的基本社会关系的重新安排。”地主为了保护土地财富必然要阻挠和挫败土地改革，而其凭借的恰恰就是美国赋予的自由民主体制。菲律宾独立之后，虽然土地改革是政府着手的主要任务，也得到了美国的认可和支持，但是大地主同时掌控着菲律宾的经济资源和政治资源，大部分立法者均出身于大地主家族，他们有效抵制和破坏了历届菲律宾政府的土地改革意图和政策。
（一）两党民主时期
美国信守承诺于1946年实现了菲律宾的政治独立，国民党和自由党两党轮流掌握国家政治权力，但国家独立并没有减轻地主对佃农的剥削。“在广大农民们看来，政府是地主们的，罗哈斯（Manuel Roxas y Acuna）一派是更保守的有土地的上流人物，罗哈斯正在代表地主们用军队来反对他们……在季里诺（Elpidio Quirino）总统任期内，政府虽然曾组织讨论土地和租田制改革的方案，并且进行了土地丈量和户主登记，但由于和国会中的地主、资本家的利益发生冲突，最后都没有做出重要的政策变化，只是泛泛谈论而已。”

1952年，美国对菲经济援助使节团的土地改革专家R.S.哈迪（R.S.Hardie）在题为《对菲律宾土地制度改革的分析与建议》的报告中对菲律宾土地改革问题真相进行了比较充分的曝光和激烈的批评。他建议最大限度地废除租佃制度，由政府征购不在乡地主的全部土地以及在乡非耕种地主的4公顷以上的土地，然后转售给真正的耕农，全部改革应限定在2年内完成。哈迪报告遭到菲律宾政界和地主阶级的猛烈攻击。季里诺总统声称这是对菲政府的突然袭击，是对菲律宾内政的严重干涉。时任众议院议长欧亨尼奥·佩雷斯（Eugenio Perez）说这个报告“多管闲事”和“居心不良”，国会的菲律宾活动调查特别委员会也于1953年年初发表对哈迪报告的初步研究及分析，指责它“受到共产主义思想的影响”。美方后来发表的关于菲律宾土地问题另一份报告书则和缓得多，回避了“土地改革”一词，以“改善土地制度”代替，也不再强调土地重新分配。但是，1953年菲律宾的土地分配是极不均衡的，42%的土地被掌握在大约0.4%的家庭手中。事实上，这种集中程度比所显示的要大，因为按省收集的数据并没有汇总跨省拥有土地的所有人的财产。此外，它没有考虑到不同土地所有者之间的亲缘关系。显然，哈迪报告忽视了地主对于土地改革的抵制程度和菲律宾对私人财产的宪法保障。

1954—1955年，拉蒙·麦格赛赛（Ramon Magsaysay）时期政府推出了一套土改方案，但是，由于国会中代表大地主所有者的议员的反对，该方案的实施过程一波三折，并未取得应有成效。为使“农业租佃法”得到执行和处理违反法令的案件，麦格赛赛指令武装部队总参谋长选派一批军官到中吕宋各地去监督“农业租佃法”的实施，调解地主和佃农之间的纠纷，并协助农业关系法庭审理租佃方面的案件。然而，地主阶级把持下的国会不但不肯设立专门机构和拨专款来帮助实施法令，而且攻击这项立法“旨在损害一部分人的利益，而取悦于另一部分人”。对于麦格赛赛总统提请设立农业关系法庭的要求一再拖延，直至一年多以后才通过。然而，总统在选派执行法官的过程中，由于党内的意见分歧，农业关系法庭的执行法官耽搁许久才最后派定。更严重的是，法院和警察往往和政治上有势力的地主合作。

1963年，迪奥斯达多·马卡帕加尔（Diosdado Pangan Macapagal）总统又颁布了一个土地改革法案，更进一步提出：为实现社会稳定和经济进步，进而使农民从封建奴役中解放出来，要建立一种经济的、以家庭占有土地为基础的自耕农土地所有制。虽然法案规定了租佃关系和土地转让的具体改革方案，还专门成立了土地改革部，但是由于推行不力，最终只是在中吕宋地区开展了一些改革。
（二）马科斯独裁统治时期
直到费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos）上台时，封建地主土地所有制仍在菲律宾土地关系中占支配地位。到1968年，拥有50公顷以上土地的地主大约1.1万人，他们共占有土地面积约达300万公顷，约占菲律宾耕地面积的50%。农村人口的80%是无地农民和种植园工人。当时菲律宾流行的地租形式为实物分成制，佃农通常要把收成的一半交给地主。如果地主提供耕畜和种子，地租分额则占全部收成的3/4。

马科斯为了获得总统宝座从自由党“跳槽”到了国民党。土地问题导致菲律宾社会矛盾和政治矛盾急剧升级，因而马科斯认为他的权力基础必须进行根本的转变，从依赖土地寡头转为依赖小农阶层，但他攫取权力的同时打破了政治均衡。马科斯的“新社会（New Society）”理想提出，建设菲律宾的新社会，就是要通过新的土地改革方案消灭封建主义。但对于马科斯个人而言，土地改革最重要的目标是打击其最主要的政治反对者，如贝尼塔格·阿基诺（Benigno Aquino）和欧亨尼奥·洛佩兹（Eugenio Lopez）。这充分反映出地主阶级内部存在的矛盾和冲突。但是，“即使在军事管制下，土地改革的政策法令都未能得到地主们的‘合作’，受影响地区的地主自动组织起来，从事破坏活动，甚至采取暴力反抗……由于统治集团内部地主阶级代表的抵制，政府只好作出某些让步……由于实施土改法困难重重，大部分佃农仍然按照固定地租租种土地，而没有按照土改计划成为自耕农”。对于农村的穷人来说，财富和权力的压迫比以往任何时候都要严重。到20世纪80年代，土地改革已产生了让极少数人满意、让大多数人寒心的政治结果，并没有增强政体合法性。因此，马科斯最终黯然倒台的重要原因在于菲律宾的社会结构没有发生根本改变，马科斯的威权统治既损害了其他地主寡头的利益并遭到了强有力的反对，其本身也是地主大家族出身，内在的局限性不可能彻底改革。
（三）民主化重启时期
尽管最初希望实行政治和社会改革，但是科拉松·阿基诺（Corazon Aquino）的行政却与后马科斯时代精英民主的重建联系在一起。这与她本人的政治选择密切相关。新总统制定法令的权威和土地精英的相对弱势的使得再分配改革存在新的可能。面对转型的责任和机会，阿基诺夫人将其首要任务定为恢复民主制度。为了防止个人专制，阿基诺夫人选择不使用法令制定权来推动改革过程，而是服从菲律宾国会的决议，这符合代议制政府或者说民主的精神。她对行政的态度表明她想要汲取马科斯时期的教训，削弱国家的作用，但这恰好符合经济精英阶层的愿望。因此，“阿基诺夫人在恢复民主选举的同时，也使马科斯已经压制的寡头政治通过地方选举而死灰复燃”。

民主重建后的选举结果是所谓的传统家族（其中一些是马科斯的支持者）重新控制了国会和大多数省份。例如在1987年，200名众议员中有169名属于这类群体，拥有大量土地或其他资产。实行全面土改是阿基诺夫人在竞选时打出的最有号召力的旗帜。但是，由于缺乏总统的强有力推动，立法机关被传统的政治经济精英所支配，在每一阶段的讨论中，土地改革法案的范围不断缩减。也许反改革派最大的胜利就是让阿基诺夫人服从立法机关。一旦改革争论在立法机关内部展开，土地利益将对改革内容的削弱和调整发挥重要的直接或间接影响。事实即是如此。由于议会内众多的代表大地主所有者利益的议员的反对和阻挠，直到1987年7月阿基诺夫人才签署了土地法令。其后，又经过10个月的激烈斗争和辩论，才于1988年6月通过了全面土地改革的纲领。该法令规定，在十年内分三个阶段，向约184.5万无地和少地农民分发381.98万公顷的土地（约占全国耕地面积的31%），被征购的土地以市价计算（估计需支付37.74亿美元），农民分得土地须以农产品作担保，地主可保留5公顷的土地。由于丧失了“二月风暴”后一度具备的进行全面土改的有利时机，也由于土改方案本身在诸多方面未能适应菲律宾农村关系的复杂性，土改未能顺利进行。

本尼迪克特·安德森（Benedict Anderson）将菲律宾20世纪80年代的民主转型称为“复辟”。菲律宾后殖民时代的选举主义表现出独立前就已明显存在的狭隘阶级统治的持久模式。整个战后时期，包括大地主在内的利益集团把持着国会两院和群岛内地方行政和立法机关，持久规定着选举政治的性质和方向。自由民主体制使得各政治势力都得以民主的旗号行事，但其难以掩盖实质的歪曲和瑕疵，它成为地主结党和自保的最有力武器。曾经竞选过总统的M.D.圣地亚哥(M.D. Santiago)总结道：菲律宾在政治上是民主的，但在结构上却是封建的。菲律宾的政治变迁是“不变之地”上的政治演化，也是在前现代的经济社会基础上运行现代政治制度而诞生的政治“奇葩”。时至今日，菲律宾的政治权力仍由基于封建土地制度的传统大家族掌握，菲律宾的民主政治可谓传统大家族的“掌上游戏”。尽管在反复的政治游戏中，土地精英经受住了各种规则和对手的冲击和挑战，但也给菲律宾国家和人民留下了历史伤痕和治理困境。

六、封建制民主的影响：菲律宾国家治理的困境
只有在历史政治学的视野中重新梳理菲律宾民主政治的来龙去脉，我们才能更加深刻地认识当前菲律宾政治体制运行的特点和所面临的挑战。在一定程度上，菲律宾亚洲第一个民主国家的身份反而影响了自身的制度建设和社会改革前景。地主与民主关系基础上的制度运行逻辑折射出，菲律宾未能在公共利益和私人利益之间确立清晰的边界，从西班牙殖民统治时期到今天，国家始终是精英和财富的庇护所而非公共产品的提供者。这有助于解释菲律宾政治和经济社会中多个层面的政治现象，理解菲律宾所处的治理困境。

首先是贫困和贫富差距问题。这与土地问题存在密切关系，因为地主赖以生存的基础就是不平等的土地资源分配。虽然独立后的菲律宾历届政府都关注土地改革，但在地主集团的抵制与掣肘下，改革始终难以取得显著成效，未能从根本上改变土地过度集中的社会结构。几百个非常富有的家庭都已延续三代以上，它们巨额财富大部分都是通过非经济手段积累起来的，包括土地掠夺、农村生产的封建关系，特别是1946年以后政治权力的使用或滥用。“菲律宾未能像其他东南亚国家一样实现经济起飞，一个重要的原因就是土地分配的失败。菲律宾目前的土地制度仍是殖民地时期形成的土地占有制度的延续和发展，占农村人口不到1%的地主占有40%以上的农业耕地，而占农村人口80%的农业工人和佃农无土地。独立之初，菲律宾政府便有土地改革的设想，包括将处女地分给农民，分割大的农庄等。但经过几次土地改革，广大农村的封建土地关系仍未改变，佃农占产粮区农民总户的近一半，佃耕地占总耕地的三分之一左右，佃农以实物地租和货币地租形式向地主交纳地租。”

理论和证据都表明，农业和农村发展与减贫之间有着密切的联系。与亚洲大多数发展中国家一样，菲律宾的贫困主要是农村现象，该国2/3的穷人居住在农村地区。农业占菲律宾国内生产总值的比重虽然从20世纪70年代初的30%左右降至2015年的10.2%，但农村从业人员在菲律宾就业总人口中所占比重仍高达30%。菲律宾在工业化与城市化进程中不仅未能有效改善“三农问题”，反而引起农村地区中下层农民生存状态进一步恶化，成为城乡差距、地区差距、贫富差距日益严峻的重要原因。农业、农村、农民的“三农问题”将在很大程度上直接影响菲律宾的经济发展与社会稳定。

其次是腐败问题。在腐败与民主之间的关系上，许多学者认为民主国家的腐败发生率往往更低。但是为什么不同民主国家的腐败程度不同呢？这需要在民主/威权两种体制之外寻找解释。政治制度的变化会改变法律上政治权力的分配，但这可能被精英阶层在法外的事实性政治权力所抵消。民主政体可能存续，但是可能会选择有利于精英阶层的经济制度，形成被俘获的民主（captured democracy）。由于土地改革失败等原因导致的经济不平等可能促使精英通过控制政治来维护既得的经济利益，但这会增加庇护主义和俘获的风险，进而导致腐败。

在看似完备的法律体系和司法程序下面，菲律宾存在严重的腐败现象，被称为“亚洲腐败癌症”。据长期研究亚洲经济政治的香港政治经济风险顾问公司的亚洲腐败研究报告的评估，菲律宾位列亚洲腐败国家之首，该评估以10为腐败风险最高值，菲律宾达到创纪录的9.40。透明国际（Transparency International）自1995年起就对菲律宾的腐败情况进行评估，并发布得分和排名。在历年评估中，菲律宾的得分都没有超过满分的40%，排名也都处于所有评估对象的后半部分。高度不平等的经济环境和自由民主的制度环境为腐败的滋生提供了天然的温床。从殖民时期到独立之后，菲律宾的权力结构基本没有改变，富有的土地拥有者始终占据政治经济的支配地位并维护着封建体制。选举只是巩固统治阶级地位的工具，而接近或保有权力机器实际上就相当于积累了财富。“在民主时期，立法部门是寻租竞争和政治竞争的目标。寡头通过竞选进入国家机器，然后胜利者进行内部分赃。在威权主义体制下，目标转移到行政部门，集权的马科斯独裁政权成为权力滥用的源头。”至于多届政府提出的反腐败口号，往往只是获取政治合法性的修辞，这种政治承诺不可信的原因就在于腐败是统治者维护自身政治经济地位的重要手段，反腐败就是反对自己。与此同时，政治权力和经济权力的融合除了能够让领导人通过政策维护自身的经济利益之外，还给予了他们利用政策打击政治对手的便利。反腐败因而也成为菲律宾政治斗争的手段。

最后是暴力问题。占统治地位的富人为了保护自身的政治经济权力，往往限制政治竞争，形式上的选举也能为庇护手段所消解。但是除了选票，竞争者也是影响政治权力延续的重要因素。菲律宾的政治舞台并不和平，大部分的选举暴力事件源自精英间的冲突，以地主为代表的支配阶级内部的利益竞争往往诱发政治暴力。独立以后，菲律宾谋杀率继续攀升，1967年每10万人中有42人被谋杀。然而，这种暴力既不是随机或者普遍发生的。统计分析表明，它是选举进程的组成部分。菲律宾可能是世界上唯一一个暴力成为选举常态的民主国家，每次选举都会有数十人丧生。“菲律宾的选举，不管是总统选举还是中期选举或最基层的村官选举，没有一次不是在血腥中进行的。”直接使用暴力消灭对手，是菲律宾家族势力最直截了当的选举手段。这方面最著名的例子就是2009年在马京达瑙省选举中发生的屠杀事件。2009年11月23日，在菲律宾南部马京达瑙省安帕图安镇，包括省长候选人埃斯梅尔·曼古达达图（Ismael Mangudadatu）家人、律师及30多名记者在内共58人遭到政治对手安帕图安家族的私人武装劫持，并全部被杀害。第二次世界大战后枪支的盛行产生了“军阀”军队，在选举期间尤为活跃。除了利用私人武装解决竞争对手、维护既得利益，更严重的是地方寡头的公器私用行为。地方警察和菲律宾国家警察都高度政治化，经常代表控制他们的地方政客参与选举斗争。

总的来说，无论是贫困及贫富差距、腐败还是暴力问题，其根源都是殖民历史所形成的不平等的政治经济权力——拥有土地财富的地主精英通过竞争性选举体制成为政治权力的掌控者，这种体制惯性与韧性很难改变。菲律宾是美国民主在亚洲的橱窗和翻版,但菲律宾的民主并没有对高度不公平的社会经济结构提出任何实质性的挑战。封建制社会结构中的民主和自由对于社会和民众而言可能意味着不负责任。菲律宾前总统菲德尔·拉莫斯（Fidel V. Ramos）在总结21世纪菲律宾仍然面临的关键挑战时，指出其中三项与治理困境直接相关：社会和经济改革、大规模贫困和民主治理。“菲律宾需要的不是‘马背上的人’来拯救这个体系，而是从马背上的人手中拯救这个体系。菲律宾人应该担心的不是弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）的‘历史终结’，而是‘历史重现’。”尽管观察者们指明了菲律宾政治存在的诸多问题和改革方向，但是如果没有足够的政治力量来清扫菲律宾政治中的封建残余，其民主发展和国家治理依旧任重道远。

七、理论反思：自由民主还是封建制民主
本文以菲律宾为案例阐释了地主与民主结合的过程和影响：西班牙和美国的殖民统治通过经济和政治的双重赋权，将土地私有制和自由民主制引入了菲律宾。地主精英通过竞争性选举获得政治权力来维护阶级整体利益和平衡阶级内部利益，从而实现了与民主的结合，形成了“封建制民主”。菲律宾的这种政治模式在发展中世界具有普遍性，广泛地存在于拉丁美洲、南亚、东南亚和非洲的很多国家，即建立在土地世袭制基础上的选举制。

19世纪中叶，资本主义世界经济体系将市场力量渗入全球的重要策略便是在亚非拉地区变革土地所有权模式。欧美急剧增加的对经济作物的需求推动了土地的集中，扩大了地主的权力。社会结构的改变对这些国家的发展产生了深远影响。在拉丁美洲，包括哥伦比亚、秘鲁、巴西在内的许多国家在不同程度上存在土地占有高度集中的情势，同时那些地主寡头影响着国家政策。拉美各国的立法机构一直是土地改革法案的坟场。在南亚，“特别是在南亚的乡村，不平等实际上主要是土地所有制问题，与之相联系的是悠闲自在和拥有地位和权力。”。历史上英国殖民者与印度地主结成了同盟，殖民统治依赖于传统的土地精英。印度独立后，大多数生活在农村的人往往寻求处于顶层的、拥有土地的种姓的庇护。虽然印度推行了土地改革，但是受到了政府中地主掌权者的阻挠，对原有的土地占有模式改变有限。在非洲，埃及的土改立法长期难产，直到旧政权和国王、议会一起被纳赛尔政府及他的军人集团所取代。埃塞俄比亚的土地改革法案也被上院所否决。从理论上来看，亚非拉地区的社会和政治特征已经通过一些重要的概念加以凸显，例如拉丁美洲的考迪罗制（Caudillo）和普力夺（Praetorian）社会，东南亚、南亚和非洲的新世袭主义国家（neopatrimonial state）。实际上，这些概念正是封建制在不同国家的社会结构中的差异化体现。

国家制定和推行社会政策时会受到社会结构的影响。尤其是发展中国家，在面对占据社会主导地位的地主精英的抵制时，往往显得无能为力。国家可能受到社会的妨碍，社会反而可能获得国家的支持：如果拥有资本权力的地主精英攫取了政治权力，那么无疑是如虎添翼。社会权威与国家权威双重身份的融合赋予传统社会角色非凡的能量，其实现路径便是竞争性选举。单纯将发展中国家的治理困境归咎于选举可能是片面的，它离不开社会结构的严重缺陷。选举制暴露了那些缺陷而又无力解决。讽刺的是，封建制民主由于模糊了民主的平等内涵和公共指向，最终将剥夺民主的生命力。

古老社会制度与现代政治制度的结合意味着什么呢？建立在旧社会制度基础上的现代民主是否促进了平等和社会公正？40年前塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）如是说，在社会制度没有得到革命性改革的发展中国家，“选举的主要社会职能只是维持既存权力结构。在传统模式之内，选举权只不过增加了显示和加强封建忠诚的机会、加强了地主的政治地位并使之合法化罢了”。换言之，选举制度与封建制的结合，只是强化了固有的社会结构和基于其之上的权力结构。

在政治史上，选举制可以嫁接在各种社会制度之上。在西方政治史上的古希腊城邦阶段，最初的选举制用于贵族制而非民主制的制度安排；到了中世纪，选举代表制先后用于教会政治和封建政治，即教会代表和最初的议会都是通过选举制形成的，这在历史上被称为贵族制或寡头制而非民主制。沿着这一历史轨迹，资产阶级革命之后选举制度自然成为资本主义制度的一个关键部分，因为资产阶级革命的理论基础是人民主权，有选举制的资本主义制度才被称为资本主义民主。先发达起来的西方国家在对外殖民过程中，把自己的选举制度用于殖民地的政治过程之中，在保护当地部落领主、地主的利益基础上实行政治上的选举制，正如菲律宾政治发展过程中所展示的那样。

菲律宾制度与现实的强烈反差促使我们反思既有的观念：民主的基础是社会平等，但菲律宾式的民主为什么没有带来社会平等与公正？历史表明，以传统社会结构为基础的菲律宾地主精英能够适应、利用甚至改造自由民主体制以为己服务，剔除民主的平等与公正指向。社会结构对自由民主体制的约束往往通过行动者在制度设计与执行过程中的巨大能动性呈现。地主精英主导着国会，他们利用土地改革法案中的延期、稀释和漏洞条款，牢牢掌握着自身拥有的大部分土地，坚决捍卫其财富。菲律宾的地主精英经受住了一轮又一轮的土地改革和多次政治转型的冲击，他们可能会以更大的决心来确保在任何新的政治秩序下其利益都将得到保护。

在“自由之家”“政体四”等西方各类民主指标体系中，菲律宾无疑被列入自由民主国家的范畴，但过程主义的历史研究表明，菲律宾式民主又属于典型的封建制民主。这给我们反思自由主义民主理论提供了新的案例。关于自由与民主的关系，自由民主理论家乔万尼·萨托利（Giovanni Sartori）说得最直白：如果自由是民主之锚，那是自由主义的胜利；如果以民主框定自由，就是民主主义的狂欢。自由主义民主的关键是以自由约束民主，而自由的核心就是财产权，即以财产权去约束民主或民主是为了保护财产权。这就是为什么西方政治史上选举权可以和各种形式的社会制度相结合，在广大经历过殖民历史的发展中世界却是在土地私有制或者世袭制的基础上引入了选举制。

我们不得不重新认识自由主义民主的政治属性。以保护财产权为核心的自由主义民主将人民主权置换为选举权，将民主限定在政治领域而不触碰经济权力，显然是对社会主义的一种消解，因为社会主义民主体现在经济、社会和政治的平等权上。可以认为自由民主理论是冷战时期意识形态战争的产物。不仅如此，选举式民主还颠覆了古典民主理论的人民主权主张。因此，自由主义民主甚至可以说是对古典自由主义的一种倒退，这种倒退使得选举式民主的肇始者如熊彼特、萨托利等人的理论直接退回到17世纪之前的寡头民主制，即选举权是贵族制的一种制度安排，由此来论述当下资本主义政治的合法性。由此我们可以理解，如果把选举式民主视为自由主义民主的核心，被视为自由主义民主的菲律宾式民主本质就是一种前现代民主形式的再版——寡头民主或者封建制民主，它既不同于资本主义民主模式，更不同于社会主义民主模式。对发展中国家政治制度属性的再认识是理解广大发展中国家发展困境根源的前提。

责任编辑：陈鑫一审：闪晶晶二审：王铮
文章来源：《世界经济与政治》2020年01期

责任编辑：

赞赏

感谢您对人民之声网的支持！

谢谢您的支持！

打开微信扫一扫，即可进行扫码赞赏哦


用户名		密码		匿名	匿名发表	验证码